三 农村扶贫政策目标瞄准过程的分析：历史制度主义的视角

通过从目标瞄准和工作机制的视角对扶贫政策的发展进程进行回顾，可以发现中国的扶贫政策主要有两个方面在发生变化：一是扶贫政策对象的目标瞄准方式的变化；二是扶贫政策的内容的变化。从1978年关注农村普遍性的贫困问题，到聚焦贫困连片地区，确定扶贫县，再到贫困村，最后强调建档立卡的贫困户。这一目标瞄准的变化并不是自发形成的，而是在国家和农村经济社会发展过程中，扶贫政策不断嵌入大的背景，在政策实践过程中发现问题，并对问题做出回应的一套机制。这一系列政策变迁可以通过新制度主义的分析方式进行解释。

1.扶贫政策变迁是国家和农村社会经济制度变迁的必然结果

从宏观上看改革开放以来中国经济和农村问题的发展主题，20世纪80年代的主题是改革开放，90年代的主题是经济增长和结构转型，2000年后主题转变为和谐社会和新农村建设，2011年后的主题是反腐败、经济结构转型和精准扶贫。随着不同时代社会经济主题的演变，农村扶贫政策也在不断变迁。

计划经济时代政府经济发展的基本战略是优先发展重工业，为此制定了三项制度安排：农村人民公社化确保了农民完全按照政府要求的品种、数量生产农产品，并将生产资料有效投入农业；户籍制度保证城市里享受低生活费用的人数固定、保障农业劳动力供给；统购统销制度保证了对农产品实行低价格，人为压低了工业部门职工的工资和生活成本，逐步阻断了城乡产品流通渠道。

人民公社制度下的产权是一种共有产权形式，农民是集体经济的主人。因此，农民生存发生困难，必然由政府提供基本的救济，帮助他们渡过难关，计划经济下农业资源的利用效率和农业自身的积累能力严重弱化，致使农产品供给匮乏，国内市场狭窄，农民生活贫困，农业成为整个国民经济发展的“瓶颈”。20世纪70年代末，安徽省部分农民为贫困所迫，率先搞“包产到户”，进行制度创新，当年即获得前所未有的粮食大丰收。到1981年，家庭联产承包责任制已经在中国农村绝大部分地区推广。人民公社制度由此解体，促进了农产品购销制度改革，1985年国家取消粮、棉等主要农产品的统购派购，代之以合同收购，密切了农业生产与市场之间的联系。这时，农村贫困由普遍的制度性贫困迅速演变为区域性贫困，将目标瞄准从农村地区向贫困区域和贫困县的过渡，以及开发式扶贫的确立正是应对农村整体经济制度的变迁而产生的扶贫制度变革。

20世纪90年代，在政府的扶贫开发工作中，贫困县几乎等同于“农村贫困地区”，几乎所有的扶贫专项资源都集中在贫困县，国家鼓励的部门定点扶贫和东西对口帮扶政策也都是指向贫困县。因此贫困县获得了前所未有的资源和发展机遇，贫困县这顶“帽子”的“含金量”越来越高。这一时期，在扶贫政策的制定和实施过程中，计划经济的制度惯性依然对扶贫政策产生影响，专项扶贫资金等针对贫困县的公共物品供给依然是有计划地由中央到地方的直接供给为主。与此同时，市场经济的理念也已经深入农村地区，有劳动能力的农民开始具有市场意识，希望能够更快融入市场经济发展的进程。因此，乡镇企业的发展、农民的进城打工，也对农村的经济发展和减贫起到了重要作用。此时国家的扶贫战略主要以开发式扶贫和劳动力转移培训为主，帮助农民更好地融入市场经济。在政府官方文件《国家八七扶贫攻坚计划》中，确立了“坚持以开发式扶贫为主，弘扬自强不息，艰苦创业的精神”这一主导策略。

进入21世纪后，中国加入世贸组织（WTO），计划经济体制延续下来的粮食保护价政策逐步丧失政策空间，公共物品供给制度也在缓慢发生变迁。计划经济下原有的以集体经济为依托的公共物品供给体系完全丧失，需要和能力之间的反差不停地促使公共物品供给制度做出反应来弥补自身的不足，以改变制度体系的失衡状态。供给制度由政府供给型向政府主导型转变，私人供给模式和民间合作模式应运而生。在农村整体的政治、经济制度体系不完善、存在制度的波动与反复的宏观背景下，微观的农村扶贫政策中，出现了依靠加大资金投入的传统方式与注重贫困人口参与等新方式并存的现象。

从2002年起，中国逐步取消非关税壁垒，加之有些粮食品种的质量和价格与国外同类产品相比不具优势，粮食进口量增加。这意味着中国将失去通过对配额外的粮食进口征收高关税以提高国产粮食价格优势的可能，这会造成国内粮食市场价格的回落，使传统农业本身带来的减贫作用明显降低。农村整体状况与城市相比日益恶化，城乡差距进一步加大。同时，随着中国经济更多地卷入世界经济一体化，城市的发展急需大量的劳动力，因此农村向城市的移民浪潮越来越大。这一阶段对农村人口流向城市的制约因素越来越少，迎合和接纳新时期“农民工”的各项政策制度逐渐建立。在城乡一体化的政策指引下，城市化的趋势越来越明显。东部和南部沿海地区省份的城乡差距比中西部地区的差距要小。这表明，东南部沿海地区有更强的溢出效应，农村地区能从城市工业发展的经济增长中获益。贫困地区农村居民收入增长的很大一部分来自外出打工人员往家中的汇款。在宁县的调研中，有熟悉情况的政府工作人员反映，随着宁县基础设施的改善和交通的日益便利，县城以及周边乡镇外出打工人数持续增加。相应地，县农商银行的存款大量增加，主要来自当地居民外出打工或经商的收入向家乡汇款。同时，由于县域内没有大型工业企业，也没有很好的投资渠道，县内银行出现存款多但贷不出去的情况。

而无法进入市场经济的那部分农村人口，主要是身处偏远地区、交通不便地区的农村人群，或者因为各种原因无法离开农村的群体，例如老人、儿童、病人或残疾人。对于家中没有劳动力的农村家庭来说，经济状况的恶化，也导致了农村内部贫富差距的拉大。因此，2003年政府开始关注“三农”问题，2005年提出社会主义新农村建设，都要求将政策的关注点转移到以行政村为单位的社会经济建设上来。相应地，这一阶段的扶贫政策的目标瞄准也由县级瞄准转为村级瞄准，确立了以“整村推进”为重点的扶贫开发模式，并逐渐形成了自下而上的扶贫制度创新多元化与自上而下的多种农村扶贫政策共存的“大扶贫”格局。实际上，这一时期，整村推进的扶贫模式是建立在项目制治理的基础上的。村委会和乡镇政府向上级申请项目，获得政策资源，推进村庄的建设和发展。这一扶贫治理方式的转变是与中国的单位制治理向项目制治理的转变过程相契合的。

新时期的精准扶贫理念与广东省2009年开展的“规划到户、责任到人”（以下简称“双到扶贫”）有许多联系。时任广东省委书记的汪洋提出新时期扶贫开发应实施“靶向疗法”，他认为在扶贫开发工作中应该建立一种瞄准机制，只有将扶贫资源对接到户，精准扶贫，才能取得好的效果。世界银行发布的一份专题研究报告认为，虽然广东省在过去30年取得了显著的经济增长，但绝对贫困仍然是广东农村的一个严重问题，机会不平等的现象普遍存在，而收入不平等已经达到了应引起警惕的程度（倪慧群等，2011）。实际上，“双到扶贫”就是“精准扶贫”理念的前身，都关注顶层的精心设计和规划，明确重点扶贫对象，明确具体目标任务。精准扶贫理念在中国最发达省份之一的广东省被提出，当然也有其制度意涵。精准扶贫理念正是在贫富差距拉大，公共资源分配不均，发展成果难以全民共享的背景下产生的，发达省份的不均现象更为突出。同时，精准扶贫理念的实现需要非常强有力的行政组织体系，强大的资源动员和规划能力，以及现代化的数据管理能力，这些条件在发达省份更为成熟。在汪洋担任国务院扶贫开发领导小组组长一职后，这种以“精准扶贫”为基础的扶贫理念得以在全国范围推广。

总之，在农村反贫困进程中，国家、农村整体的制度变迁，影响了扶贫制度变迁。随着社会进步、经济发展、国力增强，扶贫制度的变迁仍会继续受到国家、农村整体制度变迁的影响。

2.扶贫政策目标瞄准的变化来自对问题的回应机制

改革开放后，扶贫政策并没有瞄准某一具体区域或贫困人口。农民的人均纯收入在体制改革背景下实现了翻倍。事实上，城乡的收入差距也在1978年至1988年这10年间有所缩小。然而，1989年以后，城乡收入差距则一直在上升。此外，不仅是城乡之间，区域之间的差距也在明显增大（见图2）。可以说，数亿中国农村人口的收入在1978年以后有明显的提高。然而城乡之间的收入差距在经历了10年的逐渐缩小后又在逐渐拉大，但不同省份情况有所不同。

图2 城乡家庭人均年收入和城乡收入差距对比（转引自Heilig et al.，2006）

为了避免城乡之间、区域之间的收入差距继续扩大，国家开始进行区域瞄准的尝试，首先确定了14个“老、少、边、穷”的连片贫困地区，然后确定了331个国家重点贫困县，1994年增至592个，这个数字基本沿用至今。确立贫困县后，历年贫困县（在政府报告中用的是“贫困地区”）农村居民收入的增幅都要高于非贫困地区的农村居民。但是，这一阶段，以县为单位组织实施的贫困人口甄别机制没有统一的收入标准，只有一个凭直观确定的、非量化的生活质量标准：“食不果腹，衣不遮体，房不蔽风雨”，简称“三不户”。这时的扶贫政策是一个只讲“意图”和“精神”，要求地方根据中央意图灵活掌握，以适应各地不同消费水准的典型的“中国式”社会政策。通过瞄准贫困县来瞄准贫困人口，对国定贫困县提供扶贫资金、优惠政策，集中有限资源重点解决贫困问题相对严重地区的贫困问题。这种瞄准机制在扶贫开发的初始阶段作用较为明显，在贫困县贫困人口所占比例很大的情况下，以县为瞄准对象的扶贫机制是十分有效的，在一定程度上降低了扶贫的管理成本。但是，这些扶贫重点县并没有覆盖中国全部贫困人口。据统计，1992年8000万贫困人口中有2300万人生活在非贫困县中，2000年全国3000万绝对贫困人口中只有不到60%分布在国定贫困县中（汪三贵，2008）。还有相当数量的贫困人口生活在非国定贫困县。另外，扶贫资金仅投放到国定贫困县，致使有些国定贫困县非贫困人口享用了扶贫资源，而非扶贫重点县的贫困人口却没有得到扶贫资源。

为了回应这一现实问题，进入21世纪后，国家不仅把“贫困县”更名为“扶贫工作重点县”，更是将扶贫工作的重点从县转向了行政村。整村推进是以贫困村为基本单元，以贫困人口为重点扶持对象，以改善生产生活条件和增加农民收入为主要内容，以广大群众全程参与为主要方法，以整合扶贫资源为主要手段，以提高干部群众能力为重要途径，以可持续发展为最终目标的农村扶贫开发方式。其目的是通过制定村级扶贫开发规划，整合各类扶贫资源，力争在较短时间（2～3年）内改变贫困村基础条件、培育增收产业，使贫困村从整体上摆脱贫困，进而为实现小康社会奠定基础。这一时期，通过整村推进对大量的农村地区进行基础设施、公共服务、精神文化、基层组织的改善。但是在政策实施过程中，仍然存在很多不精准的问题。在资源投入有限、扶贫周期短、贫困村认定机制难以有效运转的情况下，贫困村的整村推进主要变成了“基础设施推进”。帮扶单位更倾向于选择投入力量改善那些见效快的项目，例如修建学校、公路、农田水利设施等，而轻视了对具体贫困户需求的关注。贫困村的指标在每个五年计划中都会调整，由于很多村的贫困程度和基础条件差异不大，在整村推进的实践中出现了“轮流坐庄”或者“跑政策”的现象。而被认定为贫困村的村庄在接下来五年与未被认定的村庄相比在基础设施、产业发展上的提高会有巨大的差异，于是导致村领导和乡镇领导“用足政策”和“哭穷”的行为，这一系列现象都导致了整村推进过程中对象认定和帮扶方式上的不精准的问题。

在第一个农村扶贫纲要实施以后，农村贫困问题在中国经济腾飞的10年中得到了较好的解决。农村的整体面貌，尤其是基础设施和交通路网的建设得到大幅改善，在通勤上的方便和城乡一体化的加强使得更多有劳动能力的农村贫困人口可以进城务工。而这个阶段，城乡之间、区域之间，以及农村内部的贫富差距也在不断加大（尹虹潘、刘姝伶，2011）。此时，扶贫工作的挑战是应对由绝对贫困向以不平等为特点的转型性贫困的转变。因此，2011年以后，国家的扶贫目标发生了两次转向，一是《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》提出的解决区域性整体贫困，缩小区域间差距，规划片区攻坚；二是2014年开始的“精准扶贫”，要求将更多的政策资源投向建档立卡的贫困户。“片区”和“贫困户”这两个看上去背道而驰的关注点从理念上来看都指向的是通过对最贫困人群的扶贫开发，实现贫困区域的整体发展，从而缩小区域间和农村内部的贫富差距。新时期精准扶贫试图实现的正是由以往较为“粗放式”的、“大水漫灌式”的、不精准和不高效的扶贫政策方式，转变为全程责任式管理，对扶贫对象更精准的识别、更精准的实施和管理的综合治理式的扶贫方式。

精准扶贫是否能够实现精准，以往粗放和低效的扶贫工作方式是否能够得到有效转变，贫困人口和贫困地区是否能够通过综合治理式的扶贫开发工作实现可持续性的脱贫？这都需要一套能够有效融入农村贫困地区，能够与其他涉农制度相协调的，符合乡土价值理念的制度设计。中国政府在政策制定和制度变迁过程中的问题回应机制和快速的应对能力，需要在精准扶贫的工作中得到充分体现。

3.扶贫理论和观念的变化要求农村扶贫政策的创新

中国扶贫开发的过程是对贫困问题认识不断深化、与国际反贫困进行接轨的过程。国际上对现代化贫困问题的理论性思考起始于20世纪五六十年代，贫困被认为是需要通过外界干预进行改善的社会问题。20世纪60年代中期，世界银行提出要将减贫作为发展的目标之一，对以往经济增长就是发展有了新的理解。70年代，全球减贫的理念聚焦于解决贫困人口的“基本需求”。80年代，新自由主义思潮的兴盛，提出通过市场机制促进经济增长以实现减贫目标。此时中国也正经历社会主义市场经济体制改革，扶贫的理念也受此影响，倡导开发式的减贫理念（development oriented poverty reduction）。90年代以后，对贫困问题的认识向多维度发展，能力贫困、权利贫困、社会排斥、贫困文化等概念在反贫困的理论和实践中受到更多的重视，无论是国际社会还是中国国内对反贫困的理解都在不断更新。新时期中国的扶贫开发方式也由“自力更生”、开发式为主调整为重视贫困人口和贫困地区自身发展的能力建设、基础设施建设和保障政策相结合的多维度贫困治理。

以政府为主导的中国扶贫开发模式具有特殊性，其在基本理念和政策措施方面不断变迁。这些变迁不仅来自吸收、借鉴国际社会反贫困理论经验，也来自在实践中对自身的理论和经验不断地创造和总结。由于中国举世瞩目的减贫成果，其理论和经验受到全世界的关注，并与全世界进行分享。随着中国政府治理能力的提高和信息化建设的快速发展，中国的扶贫工作的理念和要求从粗放转向精准，也借鉴学习了市场、金融、企业管理的经验，促进了政策的不断创新。

除了政府在政策理念上对贫困问题和扶贫的认识的变化，农村居民和贫困人口本身对贫困的意识和观念也在不断发生变化。早期农村居民对贫困者往往采取的是同情、施舍或视而不见的态度，基层组织对贫困家庭更多采取的是临时性的救济。在“包产到户”之前，农民普遍贫困，农民普遍的反贫困意识并未萌芽。而改革开放以后，反贫困意识随着农村经济的发展迅速觉醒，工业化、现代化、城市化等一系列改革浪潮都一次次地激发和冲击着农村人口的观念、意识和生活形态。劳动力流动、乡镇企业和产销一条龙、对教育的渴望、开始采取维权手段，农村的传统习俗、惯例也随着生活方式的转变发生了重大变化（田珍，2007）。随着农村内部贫富差距的拉大，农村人口也清晰地意识到并看到农村的贫困问题。笔者在调研期间，问及贫困，富裕的村民往往引用邓小平的“先富带后富”的理念，或者将贫困者的贫困原因归结于“懒惰”，而贫困者常提到“不公平”“低保给富人，我没有”等，说明反贫困意识已经逐渐在农村普及。

随着农村的税费改革，基层政府向上收缩，加之生活条件改善后农村婚丧嫁娶的大操大办、攀比炫富和封建迷信抬头，农村的非正式制度也在一定程度上影响了扶贫政策的实施。政府一直推崇的现代化、信息化、制度化的政策实施在乡村社会总是出现政策偏离，难以实现有效运转。因此，中国政府不断强调基层能力建设，希望通过正式制度与非正式制度有效结合，调动农民自身的反贫困动力。这一系列努力不仅会与农民的反贫困观念相互形塑，同时也需要为一系列自下而上的政策创新所推动。在中国，农村扶贫政策的演化既是国家治理发展的一种策略延续，也是政府发展地方经济的一种历史实践积累。通过对改革开放以来我国农村扶贫实践的描述与分析，我们可以将其视作一种自计划经济时期建立和发展起来的农村经济—社会发展的制度设置，是一整套基于乡土社会的行政实践与农村居民日常生活的经验总和。将“时间”维度纳入到不同时期扶贫政策演变的分析中，可以有助于我们深入探讨农村扶贫政策的实践发展所呈现出的不同特征，并解释政策延续与变化背后的逻辑。在历史制度主义的政策分析中，理解理念、政策文化和官僚个人经历对现行政策的延续或变革具有重要的意义（熊跃根，2012）。在农村扶贫政策领域，实践的发展以时间为轴向的逻辑变化既反映了时代政治经济环境的变迁，也反映了一贯的体制对政策型塑的刚性作用。