- 中华民国史青年论坛（第1辑）
- 李在全主编
- 33418字
- 2025-04-03 18:36:35
内政与外交
熊希龄内阁时期的废省筹议
陈明
内容提要 熊希龄在出任北京政府国务总理后，为解决政府支绌的财政状况，实现国家统一和中央集权，顺应当时建立强有力中央政府的时势，并迎合袁世凯中央集权主张，将废省提上议事日程，订入施政方针。但总统府与国务院之间除权限之争外，在废省制上的主张也各异，即使在国务院内部亦意见分歧。各省都督对于废省的态度也前后有别。废省筹议最终在袁世凯与各省都督的联合抵制下，随着熊希龄内阁倒台而暂缓实行。
关键词 熊希龄内阁 省制 废省筹议
省制作为一项渊源有自、独具特色的中国政制，自元代设立行省以来，对于辽阔疆域的治理、国家的统一强盛均发挥了不可低估的作用。清末仿行日本君主立宪，清政府有意将本为皇权外派机构的“直省”改建为地方政府的最高层级，立法与行政相对独立，地方自治开始试行，君权之外出现了绅权与民权的考量，导致内外官制改革遭遇瓶颈，直省及其长官是否应为“地方”的问题迄清亡悬而未决。[1]辛亥革命爆发后，在新的共和政体重建过程中，“省”的属性及地位问题因为各派政治力量各自目的及利益有别，变得更加复杂尖锐。袁世凯及北京政府一度有意本诸中央集权主义主导这一过程，但在《中华民国临时约法》的制度设计下，总统府、国务院、临时参议院权力角逐，“国”“省”关系难以确定，省制方案三次提出三次撤回，始终未能定议。袁世凯为了获得列强承认，绕过临时参议院，命令公布以虚三级制为基础的暂行省官制，引起临时参议院、南方国民党籍都督以及各省议会的反对。正当各方翘首期待正式国会能通过宪法制定解决省制问题时，国会议员又陷入党派之争，加之袁世凯及北京政府、各省行政长官干涉宪法制定，天坛宪草未能明确划分中央与各省间的权限、省制的法律地位，省制存废再次被置于中央与各省权力的角力之下。
如何消除辛亥革命后不断膨胀的各省权势，及其对北京政府权力行使造成的威胁，是袁世凯就任临时大总统后力图解决的一个重要问题。袁世凯在执政之初，虽力主中央集权，但囿于自身权势，相应筹划均以存省制为前提。1913年7月间，北京政府在袁世凯的催促下，曾有意趁正式国会起草《中华民国宪法》之机，将废改省制，另划行政区域及军制区域，裁撤都督分设镇守使，并订民政长与观察使之权限等种种问题提交国务院会议，试图追加到宪法草案中。但因赣、皖等省反对，国务员亦以上述改制需费过巨，决定暂拟从缓规定，此等政策遂致搁浅。
废省主张最早由康有为在1895年《上清帝第二书》中明确提出，至民国初年，时人有感于政局动荡多源于辛亥革命以后各省权势较大，拥兵自重，亦多主张废省。袁世凯在镇压“二次革命”后，将南方国民党势力基本消灭，加强了对此前由同盟会籍都督管辖省份的控制，并采取各种措施排除异己。袁世凯及政府的行政权威日渐增大，除广西、贵州、云南及新疆，其余各省都由袁世凯部下控制。这一局面的形成又使政府内部潜藏的废省制主张再度呈现，并为之提供实施的契机。但废省制在1913年下半年至1914年初再度兴盛，并成为政府的政策建议筹划，主要还是熊希龄、梁启超等人的努力。
宋教仁被杀案的发生，以及政府违法向五国银行团签订大借款合同，使国民党与赵秉钧内阁处于敌对状态，赵在备受国民党议员攻击下称病辞职。袁世凯为争取进步党支持，继续对付国民党在国会中的议员，任命熊希龄组阁。熊希龄上台之初面对两大难题：其一，在赵秉钧内阁时期形成，应办事件皆由总统总揽，“国务院不过盖章、副署之机械而已”[2]的局面；其二，政府财政极度支绌，尽管此前袁世凯及政府在积极推行减政政策，并趁着镇压“二次革命”的军事胜利，以统一政权的名义着手整顿各省财政，力图中央与各省互相设法维持，但效果并不明显。由于熊希龄、梁启超想干一番大事业，在二人的主导下，内阁在誓“以组织责任内阁为着手，并欲与总统府划清权限”的同时，亦立足建设，接过袁世凯在“二次革命”前一度持有的废省制主张，将其写入大政方针，积极筹划实施。但责任内阁主张因袁世凯掣肘未能实现，废省制筹议又触犯各省都督既得利益，与袁世凯的集权主张亦相异。最后，熊希龄内阁施政遭到袁世凯与各省都督的联合抵制，以垮台而告终。
熊希龄内阁时期的省制筹议，是清季民初省制构建过程中的重要一环。此前虽不乏废改省制的呼声、建议、主张，结果却都不了了之。这是北京政府第一次将废省制主张上升到政府政策层面并进行筹划。学界虽已注意到熊希龄内阁时期的废省主张，但相关研究不多，且多为对大政方针中“废省存道”内容的简单介绍，对于废省筹议过程的曲折及复杂性更是甚少涉及。[3]有鉴于此，本文在比勘当时报纸相关报道基础上，辅以其他资料，尝试对这一问题进行探讨，希望推进对相关问题的讨论。
一 废省政策的由来
袁世凯在与国民党决裂后，有意任命自己素所信任的徐世昌出任国务总理，但鉴于《中华民国临时约法》国务员之同意权，只得选择各党派特别是进步党支持的熊希龄出面组阁，意在“借其以党杀党”，以便徐世昌出山。[4]深知当时政局政情的熊希龄自然不为袁世凯的任命所心动，直至袁世凯以承德行宫故物事件相要挟才被迫接受邀请。其时，北京政府权势不断增强，国内外形势趋于建立一个统一的中央集权政府。熊希龄在获得正式任命后，鉴于“民国成立年余，一切政令多未统一，中央政府不啻一省都督之地位，以致事事受人牵掣，内政、外交由此而失败者不止一端”，[5]随即标举“立国取统一制度”，“行政取中央集权主义”，但将废省制作为内阁一项政策则经历了一个过程。
袁世凯并非属意熊希龄，在熊希龄答应组阁之后，即抢先任命自己的亲信分别出掌外交总长、财政总长，致使国务院与总统府在熊希龄未就职以前就出现芥蒂。但袁世凯尚需借助进步党等中间力量打压国民党并当选正式大总统，熊希龄则深知形势对己有利，也确实想干一番事业，故而双方均抱持谨慎态度。1913年8月26日，熊希龄正式到国务院任事，次日在谒见袁世凯时提及废省制，围绕废省制等问题进行秘密筹划。尽管当时二人均感国家财政还存在种种困难，由于都不愿放弃“二次革命”后出现的废除省制、裁撤都督的大好时机，最后两人一致同意在办理各省军事善后时先着手筹备，具体言之，即将前交废省制、分划地方行政区及军政管辖区域等议案由国务院详议，早日提交国会表决，再转咨宪法起草委员会追加入宪法草案中，并规定实行年期。[6]时有报纸预测：“新内阁成立后，破题第一事即为废省问题之会议云。”[7]
熊希龄虽然在中央集权问题上与袁世凯达成共识，但他急需解决的是奇绌的政府财政问题。在接到安徽都督倪嗣冲请求裁并机构的电文后，鉴于当时民国政府财政状况的奇绌，行政经费全靠对外借款挹注，开源救济又一时乏术，深感“非定减政主义，不足以维持现状”，为此于9月5日通电各省，表示在国务院正式成立后，将提议裁并一切机关，遣散一切冗员，并一律停办不急之务、待兴之事，其中在各省地方“部省所属各司，如国税厅则兼财政司，教育、实业两司，除湖北、广东、江南、直隶等数省仍行照旧设立”，其余各省归并内务司，改设实业、教育两科；“海关关督、外交委员、观察使二（三？）项，则酌量归并。司法筹备处则概行裁撤，交高等审判厅兼管。其余各省亦分别裁并，一俟财政恢复，仍可逐渐扩张”。[8]
此举仅是熊希龄上台之初引导各省解决财政支绌问题的应急之策。在当时的财政情况下，欲维持现状，暂免破产，减政主义实为唯一治标政策，因此各省多表赞成，不过各省做法各有不同。而且因熊希龄等“明主减政，暗用私人”，颇招人怨。袁世凯本来就对熊希龄所拟政策态度有所保留，认为“所拟办法极为稳洽，应即次第进行，惟临时政府为正式政府之基础，一切政务改革，务求为远大之图，万毋稍涉敷衍之意，致使政本动摇，终无稳固之望”，[9]在看到各省举措分歧、各部纷纷反对时，亦“恐减缩过甚，于政务进行有碍，拟再核议定夺”，[10]态度极为暧昧，以致熊希龄为此专门晋谒袁世凯，表示“此事不能办到，何能谓总理负责，非实行不可”。[11]
由于减政主义终归属于治标之策，且阻碍重重，熊希龄在力主推行减政主义政策的同时，亦在积极谋求根本解决办法。据称，熊希龄“近日已连次研究各方面之办法，闻其中最要者须变更官制方能实收其效，拟日内即将此议提交两院正式公认”。[12]至9月16日，即熊希龄内阁正式成立后的第五天，熊希龄向袁世凯提议，组织短期内阁是为成立正式政府做预备，“内外官制关系重要，未便再延，拟即行从速规定草案，提交两院以便早日颁行”。其时袁世凯镇压“二次革命”已近尾声，正需通过一种方式来确立和巩固现有的权力格局，对此自然乐观其成。[13]
事实上，熊希龄在检查国务院尚未决议的议案时，已经注意到此前有关省制存留及划分军事区域等案，并屡次召集国务会议予以讨论。当日各国务员的意见大致可分为五派：“第一派主张废督设道，不限于现时区域；第二派主张都督之下分设军、民两机关，名为军事长、民事长，分别分担军民两政；第三派主张废去都督，而以中路之观察使兼民政长，其军政则直隶于陆军部；第四派主张省制仍旧，惟军长则划分为两大线，西北一线驻全国兵额之一半，东南一线则在海陆要塞驻兵；第五派主张军区与铁路有密切关系，直接照全国干路划定驻军数目。”[14]五派当中，第一派与第三派略为接近，但仍有区别：第一派主张废省；第三派仅主张废督，所改者仅为上级行政官名称。第二、四、五各派则在维持省制的前提下，侧重于军区划分。鉴于各方意见纷纷，熊希龄认为“改省为道一节，因于习惯上及另订统治权，手续繁多”，在民国初建之时不宜实行，呈请袁世凯“拟即取消”，同时提出阁议讨论决定办法。[15]袁世凯在鉴核此事时，虽然也认为“以南方初平，未便遽可实施，暂从缓议”，但以改省事关重大，主张电询各省意见，借此试探各省都督对此的态度。[16]在《时报》看来，改省与废督一样，危及各省都督既有利益，电询他们的意见，无异“与贫民言借债，与地主议蹊田”，“以废省废督之事征求各省都督意见，其将来必无成效，此时实可断定”。[17]
与《时报》这一悲观观察不同的是，隶属进步党籍的四川都督、浙江都督、湖北都督先后赞成废省改道。9月25日，川督胡景伊发表通电，历述省制存在的诸多弊病，并从军政、民政两方面指出废省制、另划师区的益处，主张除蒙藏外，悉废省制，将全国划为若干道，各道观察直隶内务部。[18]10月4日，鄂督黎元洪表示赞成胡的废省改道主张。在黎看来，不仅中国省制地广不便控制，而且废省存道之说久为一般学者所主张，同时赣、皖、宁、粤四督正是凭借一省之力与中央对抗。[19]与此同时，浙督朱瑞则直接提出具体的废省改道主张，即“道设护军使、民事长各一，将原有都督、民政长名义废去，观察使亦裁撤，统设县治”；划全国为两大军区，西北、东南各驻全国一半兵额。[20]
当然，上述三督虽都主张废省改道，动机却各不相同。胡的废省通电主要是针对当时政府积极推行的减政主义政策而发，认为废省改道可以从根本上解决支绌的财政问题；朱和黎则是迎合袁意，尤其是朱曾在“二次革命”爆发后一度保持中立，面对袁世凯权势日益增强的形势，如何消除袁世凯对己的疑虑，确保自己的地位，是当时朱首要考虑的问题。[21]
此外，山西河东观察使高景祺也在9月30日致电袁世凯及国务院，对省道存废等问题发表意见。其在论及省道存废问题时指出，就行政进行和财政支绌，省道实无并存必要，认为“就政治进行而论，废省存道与废道存省均有理由；以财政支绌而论，则废省存道实较废道存省节省实多”，如果担心分道而治可能造成地方行政机关太多、中央监督权力不易分给等后果，“莫如以各道为行政长官，仍归都督监察节制，行署不设行政公署，或三道以上设一总监，但有监督弹劾之责，不假用人行政之权”。[22]高景祺比较省道存废的利弊，注意到改制的可操作性问题，并提出相应对策，特别是他“生长汝南，壮游皖北，宋陈为教学之地，齐鲁为筮仕之方，三辅备员，久作风尘之吏，两河服务，重游桑梓之邦，兹复山右分巡，晋南驻守”的经历，无疑使他的主张显得更有说服力。
实现中央集权、树立北京政府的威权，既是袁世凯上台后希望实现的目标，也是当时的形势要求，而废省制可以削弱辛亥革命后各省权势，实现中央集权。袁世凯在1913年7月虽一度力主废省改道，并有意筹划实施，却因国民党籍都督的反对而中止，此后态度甚为谨慎。在得知几位疆吏相继对废省制表示赞成后，原本对废省制持“缓议”态度的袁世凯立场发生动摇，对此大加赞赏，同时表示在省制废除后，“中央对于地方当采集权主义，地方对于中央须采分治主义，军民区域既分，事权方不致混合；而对于蒙古、青海、西藏等地，则应根据其当地习惯别定一特别法律，日后再设法改良以期主权统一”。[23]
据上可知，熊希龄提出变改省制主张的最初动机，是为了实现国家统一和中央集权，并从根本上解决财政支绌问题，但看到阁员意见分歧后态度开始迟疑。袁世凯虽然亦希望废省，但态度谨慎，当川督、鄂督、浙督等基于不同目的相继通电表示支持废省改道后，态度有所松动。随着袁世凯当选中华民国正式大总统，熊希龄内阁由过渡政府转为正式政府，废省制主张得以确立。
二 废省制政策的确立
1913年10月初，国会迫于袁世凯及各省都督的压力，在制定宪法之前，分别选举袁世凯、黎元洪为正式大总统和副总统。10月10日，袁世凯、黎元洪正式就职。由于熊希龄上台后力主实行责任内阁，将所有政权操诸内阁，不免令袁世凯时感掣肘，加之熊希龄除实行减政外，用人、行政颇不令人满意，当时即“有一派有力要人对于熊氏政见力行反对，运动推倒渐有头绪”。[24]但当时熊希龄等以国会为奥援，袁世凯尚须借助其示好进步党，对抗国民党籍国会议员。故此，熊希龄内阁得以成为正式政府。熊希龄内阁在自身地位稳固后，亟须刷新政治，来回应外界的质疑。
熊希龄就任总理后，因在阁员与湘督人选以及财政解决等事上，遭到袁世凯及北洋派阻挠，[25]便将目标转向力求实现责任内阁，并借此改变国务院在与总统府关系上的被动局面。1913年9月27日，熊希龄在参众两院议员暨各党代表茶话会上表示，其内阁“当以组织责任内阁为着手”，与总统府划清权限，“俟（责任内阁）组织成功，得两院同意后，再偕全体阁员出席，宣布大政方针”。[26]事实上，熊希龄早在8月28日招待参众两院议员茶话会上，即指出“临时政府弊窦，端在总统府、国务院及议院脉络不贯，政府违背法律不负责任”，并提出包括确立人才内阁、维持国会，以及用减政削减开支和增收盐税等措施改善财政、实施“军民分治”方针等在内的具体施政办法。[27]此议一出，8月底至9月初全国各大报刊纷纷刊载。熊希龄内阁正式成立后，进步党籍众议员骆继汉等以一国之大政不可不预定，再次向熊希龄提议确定大政方针。[28]熊希龄接受了这一建议，并亲手开列节目十多条提交国务会议，交由各总长斟酌可否参见意见，后又多次召开会议商讨。[29]作为困扰政府的问题，中央与各省之间的关系、省制存废、军区改划等，被提上国务院议事日程。
不过，国务院内部对于大政方针意见各有侧重。当时熊希龄将注意力放在军民分治的策划与实施上。在他看来，军民分治为当下重要问题之一，如不划清都督、民政长间的权限，虽有军民分治之名亦不能收分治之实，连命国务院秘书，检出上年以来所有内外官员关于此事的条陈，即日召开国务会议详细讨论，务求将军政、民政权限划分清楚，并预备1914年1月各省一律实行。陆军总长段祺瑞则侧重改划军区。陆军部在段主导下拟定出先将全国分为八大军区，各设军区长，再裁撤各省都督的计划。[30]而司法总长梁启超的考虑重点则在省制存废及军民两政的分划上，认为“废省为道，一时人情不便，而且观察使威望不足，不如就各省原有畛域，如江南江北、皖南皖北、河东河北、赣南赣北以及湘三路等，各划为州，分置州尹，如此一来既合民宜，又因其区域小于省而大于固有的道，则统一易周；都督宜改为帅府之类，所部配置各要塞或类近要塞之地，不能牵扯民政”。[31]这种局面使得大政方针的议定进度十分迟缓。至10月初，熊希龄内阁经连日国务会议，“虽已将具体的政策议出其细目，尚未完竣”，[32]熊希龄有感政府大政方针备受各方期待，国务员间有意见分歧，以修正民国二年度预算为由，以财政部名义致函国务院，催促早“开国务会议议定大政方针，将岁入岁出开示增减大致”。[33]
责任内阁的实现势必架空总统的权力，这是袁世凯不能接受的。由于他尚需借助熊希龄内阁示好进步党等中间力量，只好暂时对熊希龄内阁的行政采取让步，但根据《中华民国临时约法》总统亦负有一定行政责任的规定，袁世凯另提出一套施政方针。袁世凯当选正式大总统后就有消息传称，他将在就任典礼后，亲自出席国会宣布立国政纲。立国政纲原稿由总统府秘书长梁士诒拟定，内分为8项，几乎完全本诸1912年9月袁世凯和孙中山、黄兴、黎元洪协议的八大政纲，其中第六项“军事、外交、财政、司法、交通皆取中央集权主义，其余参酌各省情形兼采地方分权主义”。[34]递呈后，袁世凯将其修改为“关于军事、外交、财政、司法等均由政府统治，实行中央集权之制，地方要政则许以半部或全部归各省自行管理”。[35]这一改动，除将“交通”由原来中央集权的事权划出，变为归各省自行管理外，更将“参酌各省情形兼采地方分权主义”，明确改为“半部或全部”，其实无关宏旨。袁世凯就职后，据此通电各省。由于这些主张本已成为“共识”，加之当时袁世凯个人权势已经空前强大，此议先后得到鄂督黎元洪、湘督谭延闿、豫督张镇芳、浙督朱瑞、粤督龙济光、闽督孙道仁、晋督阎锡山的复电允认，认为此项办法“为挽救时艰之必要”。[36]
从上可知，总统府、国务院虽都主张集权中央，但具体做法各异，即使在阁员之间，亦存有分歧。这种局面的形成，一方面与《中华民国临时约法》规定的府院体制，以及袁、熊二人知识背景、经验有关；另一方面亦因熊希龄内阁系由进步党和北洋系共同组成的混合内阁，内中大致分为熊希龄系和袁世凯系两派，两派间的权力争夺，自然使得内阁的大政方针不能顺利敲定。
直至1913年10月16日，与袁世凯私谊较好的农商总长张謇到京后，经其调和，府院关系渐趋缓和，政府大政方针难以达成的局面才有所改观。17日，全体国务员在总统府举行第一次内阁会议，由袁世凯亲自担任主席，主要讨论大政方针。因此前黎元洪和胡景伊、张凤翙等人通电废省裁督，让政府感到，省制不仅梗阻中央政令，更使下级地方行政多受一层拘束，不能行使其本身职权，然而各省辖境过广，如改省为道，既缺人又乏财，态度极为慎重。会议结果认为，当时中国未便实行各地方直接由中央政府管理，各省制度不便更动，决议逐渐裁撤各省都督，实行军区制度，由民政长掌理省内一切政务，裁观察使，同时在全国险要各区设立镇守使；另外，将各省原有巡防营及游缉队等一律改编，直接隶属于本省民政长。[37]这是一个裁督不废省的决议，折中了当时府、院内部各方意见。不过，袁世凯亦表示，民国宪法即将议决，如果废改省制可以实行，即当编入宪法使其合法化，并为此连日与国务员以及中外顾问开特别会议讨论此事。“兹据侧闻，大总统曾于目前与熊希龄筹商进行办法，决定一星期内将重要各议案议决之后，即由国务总理偕各国务员到议院发表政见。”[38]
熊希龄内阁循此决定，“当尽此一星期之内将梁任公起草之议案（即废省改州案）一律议定”。国务会议也因袁世凯希望出席，“连日每晨改在总统府开会”。[39]袁世凯参加国务会议固然是此前在赵秉钧内阁时代所形成的“惯例”使然，同时也表明他一开始就试图影响内阁大政方针的确定。
10月21日，熊希龄就废省问题上书袁世凯，详陈办法，“拟以一年为全国筹备分划区域、办理均平地方行政之定限，更于限内后三个月为实行之期，其新官制亦于限内提交国会表决，先行颁布，俟实行一年后，再请大总统提交国会，将此制追加入宪法案内”。熊希龄所陈办法，与7月袁世凯提议废省制的思路大体相同，但袁世凯将此意见书“留阅”。[40]10月22日，国务会议开会讨论如何分划区域、均平地方行政。当日讨论粗有头绪。会议按照梁启超的意见决议，各行省区域根据其道里广狭、风俗异同、人口众寡及政务繁简酌量变更，缩小区域，改为州制，“大约是如川东川西、河南河北以及江南江北之类，改一省为二三区域，每区设一［名］长官”，[41]将全国划分为40余州，最多不逾60州；每一州设民政公署长官一人，下设数课，不过对于公署长官官名定为“尹”还是“尉”，并未规定；裁废观察使，州之下直辖若干县，并提高县知事的身份资格，任县知事满三年并报课称最者得升州长等。[42]同时考虑到划分州区域时存在诸多窒碍，在梁启超的主导下，国务院决拟暂留省制，每省设巡按使，不掌军政、民政，专司视察民政长以下官吏，民政区域沿前道区域之旧，每区设民政长。[43]在梁启超的主导下，熊希龄内阁的废省制方案渐具雏形。
即便如此，袁世凯仍未放松对内阁所议的大政方针施加影响。当时有报道称，“总统府现定于二十二、二十三、二十五等日开联席会议，已于先期知照全体国务员一律出席”，而“大总统预备提出之件系关于大政方针之决定问题云”。[44]根据计划，“此项议案经全体议定之后即为将来施行之政策，当于下星期全体出席到议院宣布”。虽然议案中种种问题头绪甚多，但袁世凯“所最注意者惟在中央集权主义，因去年种种为难之处，其病全在中央集权之制未能确立。今之急务全在定出一集权之制”。当然，袁世凯所力主的中央集权，侧重军事、外交、司法、财政、交通等事权必归中央，其余诸事则不妨随各省之便听其自行谋划。[45]10月24日，总统府召集各国务员及总统府顾问，在瀛秀园召开地方行政特别会议，讨论包括省制、防务及政务等问题在内的各种整顿各省办法。当日袁世凯亲自与议，并称此前他之所以提出废督，实根据改订省制而起，由于临时政府期内并未提及省制改革，以致各省政务分歧，要求与会人员将前此所有都督存废、省制存废的理由书，一并参核讨论，详拟包括军区划分、财政划分、省制规定、军事集权、官吏甄别以及外交进行等六项地方行政事宜的办法。当日与会人员讨论了三个小时才停议。[46]袁世凯向与会者表示，自己并不反对废省，其关心的是与废省制相关的一系列问题。
其时徐世昌组阁传闻再度盛行，并经总统府人士确认，熊希龄本拟辞职，后改变态度，“于政务犹称毅力，国务会议每日续开，有一泻千里之势。大政方针亦拟不久确定发表”。[47]至10月25日，大政方针大纲经熊希龄内阁自10月5日后连日会议后略有头绪，“大体是秉承袁世凯的意旨讨论得出，体现了各位国务员共同商讨的结果，其中司法总长梁启超、总理熊希龄发言最多，农工商总长张謇亦时有议论，而交通总长周自齐及外交总长孙宝琦则对于外交交通有所陈述，陆军总长段祺瑞则对军事上有所建白”。最后推举梁启超起草《政府大政方针宣言书》。[48]
熊希龄内阁大政方针大纲虽已确定，来自总统府方面的干扰仍然不少。主张废省改道的袁世凯最初对改省为州颇有疑虑，认为此举事涉更张，后经左右说明，态度才稍有改变。[49]待到熊希龄内阁大政方针大纲确定后，袁世凯的态度又有变化。10月26日，袁世凯与各国务员就各省修正新官制一事进行商讨，最后在袁世凯主导下，决议采取三级制，即“行政统于中央，各省地方行政统于民政长，行于县知事，观察使观察行政，镇守使保卫辖境”。会后，袁世凯还将议定的草案电商黎元洪。据称黎氏表示赞同，不过请求袁世凯征求各省都督、民政长意见后，再另行提交国务会议。[50]
法制局在袁世凯亲信、局长施愚主持下，根据国务院多次讨论结果以及10月26日会议精神，采用废省改道主义，拟定外省官制草案：（1）改省为州，将现有省改划为相当于当时“道”的数州；（2）州设州长，由中央简任；（3）州之上设巡按使一员，巡按所属各州吏治，一巡按使所管之州数在二至四州；（4）州之下为县，县设知事，一如旧制。该官制对于都督问题未曾提及，原因在于草拟该官制者认为该制通过后，都督自然废去，而且各省军队另有军制规定。[51]根据该草案，全国二十二行省被改划为八十三州。
其时内务总长朱启钤对废省制事颇为热心。朱启钤系由交通总长转任，上任伊始发现“内务事务不及交通之半，其原因在于外省不服从中央，故部事日少，宜急筹统一之法，不许外省各自为政”。[52]以该问题与内务部最有关系，循例应有主张，亦拟就意见提交国务会议。意见书按照方里、人口、赋税、山川形势及历史沿革等，将全国行政区域分为五十道，不拘当时省道之界，道改郡，长官名为郡守，县名县令，边疆则设特别制度。[53]该案与熊希龄内阁决议通过的废省改道主张大同小异，差别仅在面积大小、政区名称及由来。朱启钤系徐世昌亲信并亲近袁世凯，其另拟改省为郡案，说明他对内阁决议改省案有所不满。
无论是法制局草案还是朱启钤的拟案，与熊希龄、梁启超主张相去较大，更接近袁世凯主张。当法制局将所拟地方官制草案提交国务会议时，熊希龄有感国务院权势为总统府所夺，连以改制关系重大，不可不加以郑重，“拟致电各省长官，饬其陈述对于地方官制之意见，拟就理由书报告来京，以便采择而定行政区域之范围；至于边疆设特别制度，亦饬边地各长官详陈意见云”。[54]然而，各省对于废省制的态度两歧，除川、鄂、闽、粤、苏、皖、豫等省都督均复电表示赞成废省改州，要求早日实行外，[55]其余各省长官及各团体则多认为，“省”在性质上实兼有地方自治团体资格，主张暂仍旧制，唯另划军区和实行军民分治。[56]10月30日，国务院开会讨论外省官制案。与会各国务员有感于各省反对废省意见者较多，多认为在军民分治及划分军区等案尚未决定办法前，如果遽行废省制，势必窒碍颇多，主张暂行缓议，将草案另行商改。无奈之下，熊希龄内阁以此会议为最后结议报告袁世凯。[57]
按照熊、梁设想，进步党掌控国会，与内阁联动，实现自己主张。然而，袁世凯在二次革命国民党战败后，不容内阁总理与其争权。他一方面迫使熊希龄连署下令解散国民党、取消国民党议员资格，使国会不足开议的法定人数，另一方面又胁迫熊希龄联名发起组织中央与各省长官代表会议，来决定大政方针是否可行。[58]由行政会议审议大政方针本非熊希龄内阁之意，经张謇提议，决将各种官制官规以暂行法先行实施，留待国会开议时再求追认。[59]
袁世凯在1913年10月底致电各省都督，表示“熊内阁一俟宪法制定后即可改组”，[60]迄至10月31日国会宪法起草委员会通过《中华民国宪法草案》，熊希龄内阁命运又成问题。11月4日，袁世凯挟制熊希龄副署，以国民党参与“二次革命”，下令解散该党，剥夺170余名国会议员资格，使国会无法开议。袁世凯用釜底抽薪之法，使熊希龄内阁失去引为奥援的国会这座靠山。局势发展极不利于熊希龄内阁。袁世凯在武力解散国民党一事上，“唯咨之赵秉钧等，并未曾咨之内阁”，侵及国务员职权，引起熊希龄、梁启超强烈不满。但熊希龄内阁在6日秘密会议此事时，“有主张辞职者，或有反对之者。而关于辞职，或主张联袂辞职，或主张个人自由，并无何等结果”。袁世凯考虑到刚刚解散国民党并使国会不能开议，“因恐人心渐去，又令暂不发表”。[61]
熊希龄内阁未辞职，关乎内阁存在的大政方针何时公布尤显重要。11月7日，张謇与梁启超谒见袁世凯，筹论维持国会办法，结果“总统以事属政治内乱，无与国会，已电各省速集候补议员云”[62]为托词，并未明确答复。11月12日，熊希龄在谒见袁世凯时，提及前议大政方针，表示国会一时不能开会，所具政见亦不可宣告议员，应即择要议行。袁世凯对此表示无异议，不过认为废省制改道设州尹、更观察使行政权为稽查官吏、改都督为镇守使、分划军区设置等为大政方针案最重要内容，当即命令秘书长梁士诒起草通电，拍发各省。[63]袁世凯希望通过各省的反对来取消大政方针。
不过，不待其有结果，国会因不足法定人数，于11月13日宣布停止开会。熊希龄、梁启超感到大政方针运命危迫，遂于同日国务会议上，主导通过梁启超起草的《政府大政方针宣言书》（以下简称《宣言书》）。为窥探各方态度，随即以熊希龄内阁名义在各大报纸公布。《宣言书》直接标举“立建设之基础”为目标，重在“集全力以整顿内治”，涉及财政、军政、实业、交通、地方制度、司法和教育等，不过注目之点在“废省与整顿财政两事”。[64]其中，在废省一事上，为获得袁世凯的支持，《宣言书》一改此前的废省改州为废省改道，明确指出，中国“行政区域太大，政难下逮，且监督官层级太多，则亲民之官愈无从举其职”，主张拟仿汉宋之制，“改定地方行政为两级，以道为第一级，以县为第二级。县分三等，道署设诸司，在府中分曹佐治，县署诸科略如道制，于繁巨边远之县，酌设丞尉分驻县四境。中央则以时设巡按使按察诸道、举劾贤否，不以为常官也。其有大政，合数道乃克举者，亦为置使以筦之”。[65]该主张旨在通过废去省一级，从根本上解决辛亥革命以来内轻外重的局面，消除各省武人势力对中央的威胁，进而谋求实质上的国家统一，巩固中央集权。正如梁启超在11月26日致康有为的书函中所言：“此事（武人政治）则须根本解决，万不能支支节节为之，解决之法，则改省为州，既已明定于大政方针。”[66]
在梁启超、熊希龄努力下，《宣言书》直接标举“废省改道”主张，作为内阁施政方针，但在其形成过程中，总统府与国务院、国务院内部意向不同，加之辛亥革命后提议废省制难以避免削弱各省权势的嫌疑，势必引起各省都督反对，这些无不预示着此后废改省制之路任重道远。
三 不同的改省方案
《宣言书》中废省主张经各报纸披露后，社会反应不一。有人支持，有人反对。支持者认为，实行废省，可期行政迅速、行政切实、收罗全国人才、明确官厅职责、消灭省界观念，及发达地方行政、提高人们知识数利；[67]而反对者认为，此举“揆诸理想，似亦纲举目张，持之有故，但按之事实，绝难实行”。[68]这种截然对立的态度表明，废改省制固然可以实现中央集权，但由于省制在中国行之已有数百年，若要废改显非易事。与此同时，尽管北京政府权势日趋强大，为实施废改省制提供有利条件，但《中华民国临时约法》下的府院关系以及府院不同执政理念，又使其间充满变数。虽然府院对于废省制目标一致，但对改省如何操作意见纷纷，致使其方案屡遭修改。
1913年11月13日，参议院议长王家襄、众议院议长汤化龙鉴于国会不足法定人数开会，联名通告自14日起暂行停发议事日程。此举实际预示着国会已难正常运行。熊希龄内阁为确保以废省制为主要内容的大政方针不致流产，接受张謇的提议，连以“修正各部官制暨关于各部急切应办各事之法律，并厘定地方官制各草案，事关建设，均属要图，立待筹施，不容再缓”，呈文袁世凯，请求袁世凯将拟定各项法案作为暂行条例提前颁布施行，并表示“所有拟定各项暂行条例，仍俟国会开议有期，将应交国会议决者，分别提案交议”。[69]袁世凯虽然对此予以允准，但仍不时干涉熊希龄内阁的废省筹划。
11月17日晚，袁世凯召集熊希龄、段祺瑞等在总统府开特别会议。袁世凯提出废省制一时难以办到，军民分治实为民国治本之源，首当积极进行，“统理民治者既为民政长，以都督命名军政长官显有不合，提议在召集行政会议时，先行提出改都督为镇守使，分冠某省或某几军区字样”。熊希龄等人均表示赞成。[70]最后，与会者根据袁世凯之意决议，废省制虽得黎元洪等几位都督赞成，但此事关系甚大，应再通电各都督、民政长博采众议。[71]
对于袁世凯的专制行为，梁启超极为愤懑，甚至拟文呈请辞职。[72]在梁的力争下，国务院于11月22日正式确定改省为州计划，并准备将此提交即将开议的行政会议讨论。该计划将全国分为83州，其中直6州，奉、豫、滇各4州，晋、陇、新、粤各5州，苏、皖、赣、浙、闽、鲁、鄂、湘、桂、黔各3州，吉、黑各2州，蜀8州。[73]另外，梁启超在本日会议上还提议县令隶属州尹，上设巡按使，专主察吏，但因张謇反对巡按使制，阁议未决。[74]
随着时局大变，府院关系更加微妙。不时传言袁世凯不久将改组政府一部，由徐世昌出任国务总理。熊希龄、梁启超等再萌退志，“惟因有各种事情互相混入，故今日尚未发表”。[75]其时袁世凯对于改建省制亦极表示赞成，且在国务会议上提出意见书，指出此举不仅可以消弭内乱，亦可收中央集权之实效。本来在熊希龄内阁所拟大政方针中有关裁撤都督、划分军区以及改订地方官制等政策，均是秉承大总统意思做出的，而且当时各督在闻知此消息后亦纷纷来电，大致对废省制和裁都督表示赞同，并以裁撤都督为急务，大有请自始之意。黎元洪甚至认为，裁撤各省都督问题为民国改良政治之唯一进步，要求各省都督一致赞成，并拟合各省联衔电请中央迅速实行。[76]在这种情况下，袁世凯只得表示信任熊希龄内阁，并交谕国务院，“大政方针为民国立国上之根本问题，规范既定，端贵循序进行，应即由院会同全体国务员，按照宣言书所拟各节，虚拟一的，规定分期筹备秩序，呈候核阅”。与此同时，他还通电各省都督、民政长及各驻外公使，“务即注意华洋各报章，如该报对于大政方针著有论断，即将该部邮寄来京以备核阅”。[77]应该说，正是由于府院间在改省制问题上的分歧并未公开，才有各省都督通电赞成改省为州计划。不过，当时黎元洪已察觉袁世凯、熊希龄间的貌合神离，在发出赞成废省之电后，亦密电袁世凯，详陈改省为州办法各种隐弊，要求预行周详筹划。[78]
彼时法制局已吸收各方意见，在“采用我国中书行省之遗训及普鲁士州长之先例”，而铲除省治之一切弊病的基础上，再度修正废省改州案，重新提出一套废省置州官制和巡按使官制案。新方案使“州”同时兼有自治、官治两种身份：地方官制“拟改为二级制度，州之区域另行分划，视省为小；州置州尹一人，一面为州之行政长官，执行本州之行政事务，直隶内务总长，受中央之指挥监督，一面为察吏之官，监督县知事之行政事务……此外，于二州以上，特置巡按使一官，为政府特派巡视各州之员，实为中央与地方官之关键，仅责以察吏之任而不予以指挥之权。其各州人民因行政处分、受利行之损失者得依陈诉之巡按使，俾兼为救济地方行政之机关”。[79]
法制局这一拟案主要体现了梁启超、熊希龄的主张，同时参合了不少现实考量，以至时人对其观感颇为奇特，认为该案“自表面言之，似取二级制，而自实质言之，犹仍前之三级制也，不过仅改省为州，与前特异耳”。[80]出现这种局面，是因为该案起草者所持理由有三：其一，各省区域辽阔，官吏指挥、监督，实在难以迅速敏活；其二，各省官员沿袭前清积习，各省内政、财政自为风气，难收统一之效；其三，各省省治幅员广漠，两级制度必难实行，若采三级制，察吏之官多于亲民之官，势必产生壅闭隔阂的结果。[81]这实际道出规划废省制后政制所面临的困扰。在时人看来，这种以中央集权为主义的办法，“各地方缩小其团体，移易其权力，必至土崩瓦解、破碎割裂，将一发不可收制，必欲实行，祸立乃立见”：在统治权上，废省改州以求统一，将破裂愈甚；在区域划分上，则存在地理、社会、经济、行政等困难；在财政上，因改州致区域纷更，政费加剧；在用人上，改州之后难得如此之多的贤明大吏。因此，地方官制应采用三级主义而各畀以实权，“省之名义及区域目前不宜变更，而中央集权之说事实上亦断不可行”。[82]事实上，北京政府内部持这种意见者亦不乏见。草案脱稿后，在内务部的讨论会上，内务次长钱能训就当场表示，反对根本上废省为州的主张，使得此案仍付修正。[83]
法制局所拟官制案脱稿后，交由国务院讨论。有国务员对此持有异议，其中尤以张謇驳议最为精辟。张謇主要对巡按使的设置存有疑义，他认为，州长既经中央派为代表，则毋庸再设监官。他主要担心“此官之设，日后久将复前清巡抚之旧”。[84]熊希龄以梁启超倡设此制之意相答，并一再解释该官仅为临时机关，旨在清理省制初改时所出现的财产等问题，且为废省张本。不过，熊希龄所言又与法制局主张不相容。[85]由于张謇对法制局拟案不满意，熊希龄随即召开国务会议，将该案交由各总长轮流批阅。不过各总长阅毕之后，在会议时仍是人言人殊。鉴于各总长不能专心研究，国务院遂决议派委张家傲、黄群等人审查此案。审查结果与原案相比并无多大改变，仅将巡按使权力缩小，巡按使仅有权将州长贤否实迹报告中央政府，不能弹劾，而且设置省份也仅限四川、陕甘、云贵、广西等边省。[86]此次审查将巡按使权力及设置地方进行修正，主要是为了消除张謇的疑虑，争取更多国务员支持该方案。
袁世凯在改省为州方案修正案出台后，也非常注意改建省制的办法，一面饬令先后到京的都督朱瑞、张锡銮、蔡锷、尹昌衡以及曾任都督的周自齐、赵惟熙等人，讨论改建省制各问题以及其中利害，一面亲自与时在京的前湘督谭延闿、滇督蔡锷以及浙督朱瑞等商议此事，并要求三人条陈办法。其中，以谭氏所陈最为详切，并能深合袁世凯意旨。[87]有报纸披露，熊希龄内阁“改省为州之详表已次第发表，近因大总统对于该草案尚有斟酌更改之处。大总统于废省一层极为赞许，盖不如是不能举统一之实，地方政务亦无由整饬，故由三级制改为二级制已毫无疑义，惟于二级之上又特派巡按一节则不以为然。至县之区域一切仍旧，大总统亦无异议，惟于二级上设州，则主张不如仍旧分道之为愈”。在袁世凯看来，“以道为地方最高级之行政长官，足以镇服一切”，而且“仍原有之各道区域，省一番之纷更即少一番之争竞”。[88]
袁世凯赞成废除省制，并不代表他决心如此做。他之所以在“二次革命”爆发前赞成，实因见国民党籍都督占据多省地盘，“意在铲除民党权势计，非出于整顿制度，故自赣宁乱靖后，总统即不作此想，今不但不赞成前议，且抱反对之见”。[89]袁世凯之有此种态度，实受徐世昌影响。徐认为若改州制，不但财政上会发生种种困难，而且于行政尤多窒碍，主张改省为道。徐曾亲自就此事向袁世凯陈说其中利害，“我国幅员太广，伏莽遍地，且破坏之后财政纷乱如丝，此际总以回复旧时秩序，再从容改革为善”，并“历举其阅历之言，及引目前事实与中外历史加以佐证”。[90]
应该说，袁世凯和熊希龄在废省问题上态度是一致的，但是前者更注意改省之后是否会激起剧烈改革，后者侧重谋求行政利便、发达国家主义。二人在废省制之后如何构建省制的问题上，意见亦有所不同。府院间注意点及主张相左，预示着改省为州方案命运。当国务院将议定改省为州案的概略呈请袁世凯鉴核时，袁世凯即将原案发还，并饬在行政会议开幕后，再将其与内蒙古改省及东省并省案一并提出讨论。[91]
国务院再次讨论改省为州案。按照原案，规定二州以上设置巡按使，为政府特派巡视各州的官员，仅有察吏权，而无指挥权，各州人民如因行政处分使利益受损，可依法诉诸巡按使，可见巡按使仅是救济地方行政的机关。此外，原案主张巡按使先由边远地方试办，在内务部耳目所能及的腹地，则不设巡按使，并以此项官制作为暂时制度，不为常设官。设置巡按使之议倡于梁启超，梁氏认为官制变更之初难免生出
，于是主张在州上设一长官，作为排难、解纷之人。不过，“国务员在会商名称时，久不易得，乃仍由梁氏提议用巡按使名称，国务会议时并得众赞成，遂交法制局起草”。然而，法制局的草案却将巡按使的权力扩张得至大无比，几同于明代之制，可操生杀之权。[92]
各省都督赞成改省为州显非袁世凯所乐见，但因此前曾有赞成之举，不欲自我打消其议，连忙授意各省都督、民政长中的亲信竭力阻挠。11月25日，奉天民政长许世英发表通电，公开反对废省为州。他指出，早在赵秉钧内阁时代就曾动议废省，当时国民党都督盘踞各省，此举意在铲除国民党权势，解决民国初建枭雄拥兵的局面，但在“二次革命”武力解决上述问题之后，省制存废已不是问题，政府宜分期着手恢复整顿，而不是着力废省改州。在国家多故、才财两绌之时，废省改州无异于使政府日趋破产和自杀。[93]
许电之后，各方对于改省为州的态度变得复杂起来。各督当中，“有表赞成者，也有略示反对者，有赞成原案而主持缓办者”。[94]浙江师长吕公望、浙江民政长屈映光及金、衢两府各团体亦纷纷通电，表示反对以金、衢隶属温州。[95]与此相类，还有反对徐州改隶皖省等，多认为“变更太甚，徒致纷更”。[96]同时，阁员内部亦对于划分区域颇有分歧，并决议由内务部另提分区案。[97]熊希龄倍感压力，表示“纵行州制，改省裁兵未竣，都督仍不能骤去，不如稍缓之为愈”。[98]
这是袁世凯所愿看到的局面，连以废省改州案关系甚重，“一时实行妨碍甚多，不愿行之太骤致滋扰乱，亟宜特别核议”，[99]主张预定若干年限为筹备改州废省制的试行期，在此期间，先行划定行政、军事区域；在官制上，决定不设巡按使，先行裁撤都督，改设镇守使。[100]袁世凯随即提议将此事交政治会议讨论表决，同时建议由总统及各国务员分别在原草案之外另缮政见书，附交该会以备参考。事实上，袁世凯对废省问题极端赞成，因此举可收统一之效，但“处事向来持重主义，以大乱之后恢复秩序为急，若纷更太甚，恐弊大于利”，对于内阁改省为道一事颇怀犹豫，“惟以内阁既欲以此表示政见之举，故对于改省为道之形式未曾十分否认，但对于其实际多所修正，未肯丝毫放松耳”，他主张“改省为道，将向来道区域为道治，长官为道尹，巡按使仍为常设官”。[101]总统府据此定议。为消除国务员对废省改道的疑虑，袁世凯在当时总统府会议上再三指示，“现在不过改州为道，至其区域，非全用现行道之区域”。[102]
改省为道的主张与内阁原来主张似同而非。首先，熊希龄内阁原主张改省为州，对现有行政区域多所变更，且为两级制；袁世凯则主张不宜轻予更动，仍以旧巡道区域为道治，道长官为道尹，主张巡按使、道尹、县知事三级。尤其在巡按使设置上，分歧较大：熊希龄内阁主张仅设于边省，且临时派遣，为非常设官，只对中央报告各道贤否，无权对各道行使职权，袁则均不以为是，主张巡按使须为常设官，且其事权不宜太轻。[103]后来赴京的黎元洪曾在一次和袁世凯的谈话中，认为改省为道甚有见地，对此袁世凯大笑，直称“非改道，直还道耳”。[104]
面对各省都督、民政长多持反对态度的情况，熊希龄毅然实施改省为州的决心大为受挫，态度随之发生变化，主张采取渐进主义，并修正废省制案：扩大各州，每省改为二三州，拟改全国为八十州，拟从十八省入手先改，边省则另订特别制度。[105]根据熊希龄意见，法制局对州制区划草案进行推敲研究。在研究过程中，起草各员深感前此所拟未甚妥洽，一致认为行政区域范围合宜与否，既不能单凭理想断定，也不能纯视历史为准绳，主张此次草创后，“各省如有不便管辖之处，或宜于今日而将来形势变迁后，又有不相符合者，仍得随时变更”。[106]
12月7日，国务会议再次讨论废省问题，决议废省改三级制：县知事为初级官，上设州牧，为二级官，每二州设一巡按使，指挥一切，巡按使直接总统府、国务院办事，州牧可直接内务部。[107]这是一个与总统方面主张仍存在较大差距的决议。省制问题大有无法正当解决之可能。
应该说，改省为州与废省改道两案各有利弊，而各省长官先后来电对于二者亦主持各异。面对这种局面，国务院方面根据法制局提议，决定召集省制会议及地方官制会议。[108]袁世凯则认为，既然各省在改省为州与废省存道两事上，“意见颇形歧异，非斟酌妥协，势难遽行规定”，要求将两案异同及利之所在一律揭出，即行通电各省征求意见。张謇从袁世凯的表态中感到问题的严重性。在张看来，改省为州、添设巡按使之议，既然现已通过国务会议，如果按照袁世凯主张，势必变更很大，担心又生意外，为求稳健，拟就八条善后政策，提交国务会议，试图调和。[109]后来张謇又本此草拟改省为道案。
在袁世凯压力及各省都督、民政长的非难和攻击下，国务院被迫让步，决计按照总统府的意见，采改省为道，并据此连日召开会议，逐条核议原拟外官制：改原案“州”为“道”；改原案“州设州尹”为“道设民政长”；对原案所定州区域略有修正；无增视学员一项，简补，并规定道县视学员由主事兼任，繁盛道县得酌设视学员2～3名；在原定道主事、县主事员额的基础上分别增加4和2名。[110]针对府院之间在巡按使设置上的分歧较大，会议决定折中，主张废省后设巡按使，为过渡办法，不为经制，同时普设，不常设，职权只有纠察而无执行权，“遂以改省为道形式行旧时省制精神的道制案”。在上级地方区域上，除法制局稿已见报外，内务部所拟稿以及会议所成稿均公布，由舆论取决，并拟提交行政会议。[111]国务院还通令各省征求意见，以备会议参考。府方意见又占上风。会后，法制局将辗转多次仍未定稿的州制案改为道制。
袁世凯对于国务院按照自己的意思修改政府原案，当然很满意。当时各省都督、民政长仍有来电反对废省，袁世凯当即指示总统府分别复电，“详称废省制与大家前途之关系，除各省多数赞成，中央并拟规定实行，可毋行反对”。[112]
从废省改州到废省改道，虽仅是一字之差，但由于废省改州是熊希龄内阁大政方针的重点，在外界媒体看来，这一改变就意味着大政方针的放弃，也意味着内阁的倒台。当时“外间不详此中曲折，遂指道制州制之分划为大总统与熊总理主张极端不同之证，并谓政治会议委员不主废省，大政方针发生阻力”。[113]不时有报章传出袁世凯有意让徐世昌取代熊希龄的消息，由于袁世凯并未公开表态，徐世昌也尚在审度时机，再加之借款尚未结束，而且此前又有将大政方针交政治会议讨论的决议，维持熊希龄内阁自然责无旁贷。
由于梁启超坚决力争，12月10日各国务员再度在总统府召开秘密会议，就改省制一事详细讨论。最后与会诸人表决，改省为州仍为现政府必须实行之事，同时决议待副总统黎元洪及政治会议同意后即加以实施，“并闻此次政府改省制决心实因裁撤都督而起”。[114]
12月中旬，黎元洪到京后，连连发表对于划分军区和废省问题的意见。首先，他对划分军区表示赞同，认为实行军民分治实为必要，为此还专门拟就说帖面陈袁世凯，指出分治有三利，并特别提醒在区划划分、军队配合以及势力均等问题上，应多加注意。袁世凯在看完黎氏说帖后，非常欣悦，将此交政治会议研究。[115]黎元洪对于政府将改省为州修改为改省为道主张，并未多言，只是表示赞成废省。[116]随着黎氏在废省制问题上的态度已渐明朗，政治会议对于改省为州的态度如何，变得尤为重要。这实际决定熊希龄内阁废省制政策的命运。
四 废省暂行缓办
如果说，袁世凯在需要借助熊希龄内阁结好进步党等中间力量，以谋求对抗国民党并赢得正式大总统之职时，尚且能迎合熊希龄内阁的政策主张，甚至做出一些让步的话，当他当选大总统，并取缔国民党籍议员，使国会无法开议，形势发生有利于他的变化后，态度则日趋强硬。其时，政势已发生变化。1913年12月上旬，袁世凯不露声色地完成对湖北、江苏、直隶等重要省份都督的更换，安排自己信任的人分别掌控了这些重要地区，稳固地控制了全国政治局势。与此同时，各省都督陆续来京晋见，又纷纷表示服从袁世凯。随着对全国控制力的加强，袁世凯对于省制改划的热心大减，转而主张维持现状。废省之议开始有动摇的迹象。
对于大政方针正式宣布期限，虽然国务院已讨论多次，但因袁世凯对于该案已决定俟政治会议讨论后，即将该案通电各省都督查照，故决定“俟该会正式开议将全案通过后，再颁布命令正式宣布”。[117]12月13日，袁世凯在瀛台会晤黎元洪，专为讨论熊希龄内阁前所议定的大政方针，历时2个小时之久，“闻大总统已允黎公之请，俟中央政治会议开会，将原件提交该会逐款分议，订定内外补行协进之政策后，再行详晰公布，以命令正式发布”。[118]
12月15日，筹备已久的政治会议正式开议。政治会议召开后，被定位为政府的咨询机关，“专议分划军区、改省为道、统一财政诸事”，以大政方针为范围。[119]随着政治会议成立，中央政势更随之大变，熊希龄内阁的地位更显尴尬：“上有总统之果断办事，担任一切；中有政治会议之辅弼，讨论重要政事而决定之；内阁所司仅理循例之事，国务会议将为政治会议之提议机关”，“内阁权力已较以前日微，更难举责任之实”。[120]
政治会议系由行政会议改变而来，由总统府、国务院各部及各省长官所派代表组成。该会共有委员80名，大多为清末官僚，就系统而言，大致可分为总统系与内阁系两派。其中，总统系除总统府所派委员外，还包括外交、内务、陆军、交通等部和大理院所派者，以及除湘、浙、黔、蒙古外各省区所派代表；内阁系则包括国务院及财政、司法、教育、农林4部，以及湘、浙、黔、蒙古所派委员。在人数上两系委员势力比为4∶1，总统系占绝对优势。时人预测，“将来会议结果必趋于大总统主张之方向，内阁意见必至无由表见”。[121]
废省问题尚未提交政治会议讨论，委员内部对于废省后的政制早已互生意见，不易一致。属于总统派者多赞成道制，认为八十州制为数过多，不便于施政；属于政府派者多主张州制，认为道制不适于现势。[122]两派如此主张，实与各自考虑有关。前派多属老资格派，此派人早在清季就已取得督抚资格，进入民国后亦非都督、民政长不就，其思想多主保守，不主张省制纷更；后者多属新派分子，或曾为议员，或曾充司长等职，充任州长、道民政长尚能合格，充方面大员则条件稍有不足，且年少年新，故极力主张改变旧制。[123]职是之故，当时外界媒体纷纷预测，政治会议一开议，两派人物围绕省制改废问题，即会因各自保守或进取的态度有一番争论。[124]而本来“总统对于该案（大政方针）之意见，不满意处殊为不少，如改省为州问题属最不赞成之事，密电各省反对州制问题，以谋破坏大政方针之一部”，政治会议开幕后，由于政治会议的有力会员多属总统派人物，当时即有媒体预测，“将来动作全为总统所左右，不久必至全力拥护总统，以与熊希龄内阁相对峙”。[125]
12月17日，政治会议议长李经羲在与某政客的谈话中，直接道出总统派总的意见。他直接引用袁世凯将废省改州视为书生理想的评语，认为“将全国划分为七军区，地方辽阔，分布不易周密，过小则又与民政区域接近”，同时“前清二十三行省统辖已难，若改为八十三州，监督益行不便”，“况以国家财力奇绌，目前万万不能举办。若强要办，其结果无异自杀”，“废省改州，则吾以为不可不慎加斟酌也”。[126]据此可知，总统派反对废省改州案，除认为该案对于民政区域划分不合理外，亦认为当时国家财政奇绌不便于实施废省改州。
随着李经羲公开传布袁世凯对改省为州案的态度，政治会议委员的态度有所变化，总统派议员纷纷表示对该案“不以为然”。[127]政界实权人物也开始公开反对废督和废省。如前国务总理、新任直督赵秉钧表示“以目前时局而改革省制，殊非明哲之道”，而且撤销都督以及划全国为九大军区须缓行。[128]赵秉钧甚至直言不讳地称，“各省能废，吾早废之，何待今日？”陆军总长段祺瑞也表示，政府现在力拟裁撤都督、恢复秩序而未获成效，若废省改州，则更是纷更取乱之道，“此议若行，吾只有加力陈兵，预备平乱”。其他诸如徐世昌等也有类似的言论。一时间，关于废省问题，“主张道制者有之，主张州制者有之，或有根本的反对者”。反对者当中又以赵秉钧、段祺瑞、李经羲等人为最。有报纸据此推测，“看此情形，无论总统意见如何，即（据）赵、段等反对已可断其必不能行，况重之以政治会议乎？”就连非常热心于改省制的内务总长朱启钤，这时也有报纸披露，皆因其本对废省改州一事无所定见，加之阅历少、见识不高，才误会该案意旨，以为此举可行，所以在开阁议时乐得附和多数，及至此时态度也发生了变化。[129]推倒改省为州案已成大势所趋。当时报章频频刊发关于黑龙江改省为州的商榷，亦显示改省为州在区划、设置上的种种弊端。[130]
在反对废省改州之音腾起之时，袁世凯亦表明自己的态度。其时他在和人谈及改省问题时，已颇不以废省改州为然，“废省改州是何事体，内阁以为可行，吾以一口难当众议，故吾只听之而已”。[131]显然，此举意在说明他是“阳从之而阴非之”而已。
当时袁世凯有意趁黎元洪在京之机，命令各省都督，尤其是桂督陆荣廷、粤督龙济光、陕督张凤翙等非亲信都督一并来京，希望借此召开都督会议，筹划改省制、修宪法和撤都督等问题，解决自己的肘腋之忧。[132]出乎袁世凯意料的是，各督在得悉会议论题后，“汹汹均有不安色”，就连自己的亲信、新近转任鄂督的段芝贵等，也竟联名电阻改省。[133]
时有报纸据此情况评析称，“大政方针一旦发表，种种议论次第现出，如州制问题，不论中央与地方互有反对之意见，势难实行，总统府中亦有多数反对，想不久应加以修正。现闻政治会议委员中有附和总统意见，反对于该方针者占多数。及该会开议，催次第修正以改面目是在可知之数。故政府拟定之大政方针现在风雨飘摇之中云”。[134]
按照原定计划，废省改道草案应于12月22日提交政治会议，并预定1914年1月以教令公布，然而该日袁世凯却将该案提交国务会议复议，结果议决“呈覆筹划”。[135]同时熊希龄鉴于各省都督、民政长反对意见较多，为了挽救大政方针不因改省为州一事失败而破产，商诸袁世凯，主张对于此案再加斟酌，并建议按照如下办法办理：在总统府开特别会议，详细讨论此案是否适当并有无窒碍；同时致电各省征求行政划分的意见；综合种种情形和事实，将原案撤回重加修正后再行提交。[136]
12月24日，袁世凯召集黎元洪、熊希龄及朱启钤、周自齐、孙宝琦、汪大燮、梁士诒等人，召开临时秘密会议，讨论省制等问题，由于“议论分歧，未能定议”。[137]分歧主要在手续方面，即倘若实行新外官制，现有各省行政公署应否立即取消，案件应如何移交新设官署；现有各省各项行政机关人员又应否如何分别改任。[138]
对于废省，袁世凯也开始“以不遽尔革除一新为然”。有消息称，袁世凯在与国务员等议商建设大纲时，表示“不可徒取表面之新名称，要于事实上无害，与我国历史有沿用之考核，离旧制亦无不可采用者”，“拟审查前清内外制度，取合乎国情者，再提交政治会议取决”。[139]袁世凯还对某顾问称，“省制之宜加修改以及行政上便利固不待言，不过眼下中国财政诸多困难，加上各地方尚未全复旧观，现时只有维持现状，培养元气为要，势难从事急激改革”。[140]袁世凯态度的变化，与其控驭全国的局面形成有关。维持既有现状，自然成为袁世凯的首选。
在政治会议方面，当时虽未正式开议废省问题，但由于此前议长李经羲已宣明袁世凯在该问题上的态度，并迭向各员征询意见，内部已经意见分歧不一，有主张州制者，有主张道制者，还有一派力争存省制。由于议员大多来自各省，“其申说利害处，与各省前此来电日渐相同”。[141]
熊希龄对改省说也甚是悲观，态度相当消极。反对者越来越多，内阁在改省方案上主张存在分歧，除了其与梁启超提出的改省为州案外，又有张謇提出的改省为道案和内务部提出的改省为郡案。熊希龄只得表示，“将区域问题交政治会议讨论，但根本的改废问题则更无交议之理”。[142]不过，梁启超仍对改省事宜主持最力。[143]当有消息传出，政治会议对废省表示反对时，立即声明，“如被否决即辞职”。[144]
对此，著名记者黄远生撰文指出，“内阁命脉既在大政方针，故梁任公以方针用舍为去留之决心，则自夙昔已有成竹。而今者废省问题殆有不能实行之势。要人纷纷反对已见报端。省之下设道，道之下为县，已复于前清三级之制矣。乃前此所议不常设不普设之巡按，近且渐议普设，渐议巡按得兼辖国税厅长及审判厅长，果尔则直无异于巡抚。虽其得失是非另一问题，但此议果行，则与今内阁之改革根本计划相反。故今内阁若倒于政见，则省制必为其根本原因”。[145]
1914年1月7日，袁世凯交谕秘书厅，撤回上年提交政治会议的改省为州草案，并将朱启钤建议改郡草案汇交国务院，与张謇建议改道案等再行并案会议，缮说呈复后，再交政治会议表决实行。[146]结果，国务员反复讨论州制、道制、郡制等说帖后，一致觉得各有利弊，只得将全案呈明袁世凯鉴核。[147]不期袁世凯对此表示，此事事关行政区域，自应就各省事实上详细讨论，决定将该案提前交政治会议核覆，同时通电各省征集意见。[148]1月8日，袁世凯交谕国务院，无论将来采何种手续进行改革，务须特别注意：（1）在财政上务须力求撙节；（2）在防务上务求联络；（3）在区域上务求均济；（4）在事实上务求统一。[149]
1月9日，熊希龄在谒见袁世凯时，提出大政方针筹备案请求速交政治会议筹备。袁世凯连以大政方针为政府对于行政上一种筹备手续，认为无交议之必要，但应即妥为筹备，依次实行即可。[150]
1月11日，袁世凯召集各国务员在总统府商讨改省问题，在行政区域改划方面，以习惯、地理关系，决计统治法采用道制，行政区域则采内务总长朱启钤建议的郡制，为匀平统辖行政的根据。[151]12日，袁又令秘书厅拟缮交片一件，将陆军部前订划分各省军政区域草案，会同废省案并议具复。[152]16日，袁世凯再次召集熊希龄及国务员开特别会议，讨论张謇提出的道制案。[153]
法制局根据讨论结果，采用虚三级制草拟了巡按使官制和地方官制，省制一时不变更，地方行政官仍暂取省、道、县三级制，不过第一级长官不得自辟僚属，以便将来改制时易于裁撤。各省都督、民政长在得悉该官制内容后，感于自身地位的不保，纷纷电京指陈弊害，对于废省之议多主张从长计议。[154]
因政治会议此时正在讨议《救国大计咨询案》和《增修约法程序咨询案》，掀起了一场关于政府组织形式是采取总统制还是内阁制的讨论。而此时各省都督、民政长又纷纷向袁世凯表示忠诚，支持总统制，深得袁世凯欢心。在这种情况下，袁世凯自然趋向求稳，认为废省问题已非必要，反而担心改省又起纷争。
与此同时，湘督汤芗铭和皖督倪嗣冲因为财政问题，抗议熊内阁削减各省官署员额及政费而纷请辞职，让袁世凯感到财政上的压力。他表示，改省政策虽为“当前要图”，“惟其中所虑研究者尚包有人才问题与财力问题两项，果欲实行，尚须切实讨论一番”，[155]随即以需款浩繁，猝不易筹，在1月19日决计将改省问题暂为搁置。[156]为了安抚熊内阁，袁世凯次日下令，要求内外官衙切实贯彻减政，按照财政部令办理核减政费。[157]
应该说，熊希龄内阁与袁世凯在省制存废上态度存在一致性。二者均欲实行中央集权，要做到这点，唯有先从破除旧有省制入手，其具体办法是先裁都督，以镇抚使或镇守使代替，如其有效则尽裁边省都督；镇抚及镇守二使专于治军，为将来改设军区先导，以军区直隶陆军部，以道县或州县直隶内务部。当然，内阁主张废除省制的原因当中，除为集权计外，还在于省制存在“不但病国，而且病民”。当内阁把这些向袁陈述后，袁“深以为然”，不过考虑到部分都督、民政长对法制局所拟虚三级制官制案的不满，决定在政治会议解决救国大计及修改约法二案后，再提出废省制案。[158]
至1月下旬，政府处境更为困难。自政治会议开幕后，国务会议即处于消极之状，虽然照常开议，亦不过讨论各项循例事宜，其一切国家大计均须咨询政治会议。此等局面与熊希龄内阁所追求的责任内阁相去太远。加之熊内阁本因豫、皖、粤等省时有叛乱，感到“如骤更省制，奸人尤易煽惑”，此时又相继接到各省长官对于废省复电，连忙一并汇呈袁世凯。在各省长官对废省的复电当中，“赞成者终不及反对者多”，反对者分别以习惯、国税阻难、吏治不便、区域难分、财政损失、事实阻力等原因反对废省，主张维持现状。[159]
本来袁世凯特命熊希龄组阁，并非看重他的经纶大才，只不过想利用其结好进步党人，谋求排除国民党“暴烈分子”，进而为自己攫取更大的权力扫除障碍，随着自己顺利当选为正式大总统，以及解散国民党和国会，在他心中，熊希龄内阁的利用价值大为减弱，在改省问题上袁的态度亦更加明朗。袁世凯随即以此项问题既为各省否认，“本大总统亦以为建设方始不便纷更，致启人民之猜疑，有碍大局”。袁世凯和熊希龄为此讨论数次后决定暂缓实行。其中主要有两种原因：一为豫鄂皖粤等省时有乱党勾结土匪扰乱地方，如变更省制，奸人尤易煽惑；二为废省制“事体重要，动关国本，应在约法修正后再议实施”。[160]
熊希龄也以事实上阻碍甚多，决计作罢，但考虑到废省制见诸大政方针，“此草案已失去其效力，政治委员会议拟暂不提出会议，不过成为一种历史上之虚文而已”，提议修正大政方针，请袁世凯核议，希望能得其支持以便切实进行。[161]
在此前后，美国顾问古德诺撰写《行政改良大旨》并呈递袁世凯。古德诺在该文中指出，当时中国已渐集权中央，宜次第整顿财政、军政，军政须直隶中央，财政宜采法制，由中央直接任征税官；司法分立，宜从最下级法院着手；内务除交通外，其余庶政宜视交通进步决定采集权还是分权；未至其时仍宜存省制，其地方制度须渐趋平民性质，以后区域无论如何划分，地方长官外宜设一议事会，议员须任命与选举并行，并予各省商会、学者及富豪以选举权，其权限除核定地方税外，亦得陈述地方政务意见兼监督长官，并有权选举国会议员。[162]这一建议实与当时各省省议会因清除国民党议员不能开议，及袁世凯已决计暂时搁置改省制有关。古德诺的意见更坚定了袁世凯对废省制的否定态度。
袁世凯之所以愿意接受改省制主张，主要想借此实现中央集权，然而见各省都督、民政长大体尚能拥护中央，处事谨慎的袁世凯不愿因改省制惹起纷争而破坏这一局面。更关键的是，他在改内阁制为总统制以及约法的修订等问题上，还需要各省都督、民政长的支持。权衡之下，袁世凯明确对于熊希龄提议修订大政方针的态度，“以原案财政、外交等项规划甚属周详，毋庸再行改定，其余应行议改者亦不过一二件，不必过于更张，致使原相尽去矣”。[163]拒绝熊希龄的提议，同时实际决定抛弃熊希龄内阁。
熊希龄、梁启超等人因废省制、财政计划，分别得罪了总统派中分别坐拥法制局、交通部、财政部的江浙派、广东派及皖派，国务院与总统府关系日益紧张，此时眼见大政方针风雨飘摇而无果，自是不愿恋栈。[164]当皖督倪嗣冲在1914年1月24日通电主张改内阁制为总统制，得到各省都督、民政长群起响应后，[165]袁世凯又令他“于国务会议时悉心研究”，熊希龄更知事不可为，遂借湘皖两督反对财政部核减各省行政公署员额一事之机，呈文袁世凯请求辞去财政总长和内阁总理职务。[166]2月12日，袁世凯批准熊希龄辞职，并任命自己的亲家、外交总长孙宝琦代理总理之职。随后，汪大燮（18日）、梁启超（19日）先后辞职。
随着熊希龄内阁的倒台，大政方针成为一纸空文，一度喧闹的改省筹议亦消于无形。其时袁世凯已打消废省主意，代任总理孙宝琦亦坚持“大局粗定不宜轻率更张，应为当时维持国是至要”。至2月底，袁世凯正式饬某秘书将此案暂令取消。[167]熊希龄内阁时期的废省筹议正式终止。
结语
省制在我国政制史上占据重要地位，伴随清季民初中国取法外来新知与政制，由专制政体向近代共和政体艰难转型，省制也在各方政治力量角逐下进行构建。熊希龄内阁时期的废省筹议正是这一构建过程中的重要组成部分。它是在北京政府权势日趋强大，政府财政极度支绌的特定历史背景下提出并进行的，顺应了当时要求建立强有力中央政府的时势。然而，中国省制已实行数百年，各种利益关系相互缠绕，加之辛亥革命以来各省权势不断扩张，相关废改筹划关乎政治、历史、文化、风俗、习惯等各方面，更受制于当时各派政治力量角力，绝非易事。在废省筹议过程中出现的废省改州、废省改道以及废省改郡等方案，正是当时不同力量派别、人物基于自身利益、学识、经历等考量后，对于省制废除后相关政制规划提出的设想。
学界既有研究多认为，熊希龄内阁所提包括废改省制在内的大政方针，触犯了各省官员利益，与袁世凯既有的集权意图亦相悖，因而是空想，难以实现。[168]这种论断虽不无合理之处，却忽略了当时形势，以及袁世凯与熊希龄内阁间存在的共识。集中权力、树立北京政府权威，这是袁世凯上台后致力于实现的重要目标，也是民初废省提议反复提出的根本原因。袁世凯执政之初，由于辛亥革命以来各省权力较大，北京政府在权力格局中处于弱势一方，难以实现集权目标。“二次革命”后，北京政府权势增强，由于正式国会所拟的宪法草案未能明确省制的地位，在当时要求建立强有力中央政府的时势下，这确实为北京政府筹划实施废改省制提供了一个大好机会。不过，总统府与国务院虽都主张集权，具体实施办法却各有不同：袁世凯主张通过将各省长官更换为自己的亲信，并利用部属升官发财心理，受命于自己，进而实现大权在握；熊希龄、梁启超则主张从根本解决，力主划分府院权限，依法治国，将北洋势力渐次纳入宪政轨道，同时对中国省制加以根本改革，通过废除省制，巩固中央权力，谋求国家真正统一。熊希龄内阁的废省制之议虽获得国会的拥护和支持，却在袁世凯与各省都督联合抵制下走向失败。
总统府与国务院在废改省制上主张各歧，除受制于府院间权力之争，更与彼此实际政治考量密切相关。袁世凯未正式就任大总统前，以选举总统、争取各国承认北京政府为第一要务，熊希龄内阁政见政策是否与己一致并非其所最关心，邀召熊希龄组阁并吸纳部分进步党人入阁，主要是为了操纵参众两院，为谋求更大权力扫清障碍；熊希龄内阁自知政治主张与袁世凯不一致，且为时人所共知，但考虑国会两院为自身势力基础，企图从中次第实现其政见，以博民望进而树立势力，以与袁世凯一派相抗衡。尽管双方都意识到彼此之间存在合作与制衡的双重关系，但基于自身利益考量，都保持忍让态度。待到袁世凯就任正式大总统后，府院权力格局发生变化，袁世凯掌握大权，要使政策顺利进行，其支持必不可少。
袁世凯依据政治需要与时势变化，对于熊希龄内阁的废省筹议，采取不同态度：在需要熊希龄内阁结好进步党，对付国会中国民党议员时，一面虚与委蛇，一面积极参与废省筹议的相关讨论，借此影响废改方案的形成；及至国会因不足法定人数宣告暂行停会，各省都督不明就里对该案表示赞成时，又暗自指示亲信公开加以反对；待到自己势力不断加强，各省都督纷纷向其表示忠诚并支持改行总统制，又转而反对变更省制。
各省都督对于熊希龄内阁的废省筹议，前后态度也有变化。尽管辛亥革命后，各省权势增长，不管基于何种原因提出废省之议，都难以避免削弱各省权势的嫌疑，但随着袁世凯及北京政府镇压“二次革命”，其权力格局由弱势一方变为强势一方，各省都督在废省制一事上的态度亦受到牵制：起初熊希龄内阁决议实施废省制时，或慑于中央权势表示支持，或主张暂仍旧制；待袁世凯因各省归服不愿大肆变更省制之时，又纷纷附和反对废省。
熊希龄内阁时期的废省筹议虽然无果而终，其筹议过程因为各派政治力量间的角力，以及党争与政潮，充满曲折，对于废省后的政制规划又出现废省改州、废省改道、废省改郡等不同方案，却从一个侧面表明，政制变更不仅与政局政情密切联系，更关乎历史文化。其经验教训对1917年范源濂主导下的改划行政区域筹划、1924年北京政府内政部职方司关于缩小地方制度的提案，以及南京国民政府时期的历次缩省筹议，都产生了一定的影响。
熊希龄内阁本满怀理想和抱负上台，成立后数月间执政成效却乏善可陈，又遭受一连串事态打击，加之对于财政困境亦最终维持不下去，在总统制取代内阁制之声腾起之时，只好挂冠而去。《申报》认为，熊希龄内阁倒台在于它不合时宜标举中央集权主义：熊希龄内阁成立之初，以实行中央集权相号召，推行改省制，深合当时对于各省不甚信任的袁世凯集权中央之意，颇能合拍。然而，“二次革命”后，袁世凯通过惩处异己都督，并安排亲信担任重要省份的都督，中央集权之说已不适时，熊希龄内阁再度标举此主义，对于袁世凯而言显然已无吸引力。“以大势言，中国之幅员如此其大，中央集权诚非易易；以人情言，疏者不可以间，亲信之员悉为疆吏，则疆吏之权自无不大”，况且“今日之拥护中央者，疆吏之力居多，而所有政策皆由疆吏之先驱”，今后必将行各省集权主义。[169]
《申报》所言各省集权的趋势，是基于国情及当时形势判断的。就制度言，要实现以集权都督为表征的各省集权，还得解决省议会的存废问题。事实上，就在各省长官和袁世凯在联合抵制熊希龄内阁废省制政策的前后，也一起解散了省议会。其后，北京政府采用虚三级制完成对省官制的厘订。1914年5月23日，袁世凯以教令公布外省官制，在保留省制前提下，恢复内外官制，将各省军、政长官分别改为中央政府派驻各省行使军政、民政管辖权的官吏，“省”成为中央政府的派出机关。这一局面并没有维持多久，随着袁世凯帝制覆亡，北京政府无力控驭各省，中国随即陷入军阀混战的乱局。
〔陈明，江南大学马克思主义学院〕
[1]详见关晓红《清季外官改制的“地方”困扰》，《近代史研究》2010年第5期。
[2]周秋光编《熊希龄集》第4册，湖南人民出版社，2008，第288页。
[3]周秋光《熊希龄传》（百花文艺出版社，2006）在展现传主一生爱国利民的人生事迹时，对于传主组阁期间的废省主张有所介绍；张永《民国初年的进步党与议会政党政治》（北京大学出版社，2008）在第四章“从熊梁内阁成立到进步党分裂瓦解”中，对于熊梁内阁的废省计划略有提及；曽田三郎『立宪国家中国への始动：明治宪政と近代中国』（思文閣、2009）梳理了熊希龄内阁前后地方制度案的情况。此外，张学继《民国时期的缩省运动》（《二十一世纪》1994年10月号）、华伟《20世纪中国省制问题的回顾与展望》（《中国方域》1998年第4、5、6期）、于鸣超《中国省制问题研究》（《战略与管理》1998年第4期）等梳理民国缩省、废省、省制问题的论文，对于熊希龄内阁时期的废省筹议经过亦多有简单介绍。造成这一局面的一个重要原因，就是相关档案资料较少被保存下来，相关人物记载又多付阙如。
[4]张国淦：《北洋述闻》，上海书店出版社，1998，第133页。
[5]《熊总理之国家统一谈》，《盛京时报》1913年9月6日，第3版。
[6]《国务院再议废省问题》，《大公报》1913年8月29日，第1张第6版。
[7]《废省问题之复活》，《盛京时报》1913年9月6日，第3版。
[8]周秋光编《熊希龄集》第4册，第243～244页。
[9]刘路生、骆宝善主编《袁世凯全集》第23卷，河南大学出版社，2013，第452页。
[10]《1913年京中政局政情报告一组》（1913年10月12日），《民国档案》1993年第2期，第11页。
[11]《专电·北京》，《新闻报》1913年10月23日，第1张第2版。
[12]《减政主义尚须交院》，《大公报》1913年9月17日，第2张第1版。
[13]《拟赶之各项官制草案》，《大公报》1913年9月17日，第2张第1版。
[14]《省制军区二问题阁议情形》，《申报》1913年10月1日，第3版。
[15]《改省为道案决定取消》，《大公报》1913年10月1日，第1张第6版。
[16]《省制军区二问题阁议情形》，《申报》1913年10月1日，第6版。
[17]《省制存废与军区划分之难题》，《时报》1913年10月1日，第4版。
[18]易国乾、宗彝、陈邦镇辑《黎副总统政书》卷30，文海出版社，1971，第5页。
[19]汪钰孙编《黎副总统书牍汇编》卷4，文海出版社，1987，第37页。
[20]《朱介人之二大主张》，《神州日报》1913年10月6日，第2版。
[21]有资料显示，“二次革命”平息后，朱瑞先“以病告休，不得，乃坚请免民政长，兼举内务司长屈映光继焉”。参见张謇《兴武将军朱君墓志铭》，卞孝萱、唐文权编《民国人物碑传集》，凤凰出版社，2011。
[22]熊希龄：《熊希龄先生遗稿·电稿二》，上海书店出版社，1998，第1606～1610页。
[23]《大总统最近之四大政见》，《大共和日报》1913年10月3日，第3版。
[24]《未来之正式政府及总理》，《盛京时报》1913年10月14日，第3版。
[25]李剑农：《中国近百年政治史》，复旦大学出版社，2002，第362页。
[26]周秋光编《熊希龄集》第4册，第288～289页。
[27]《熊总理政见之一斑》，《申报》1913年8月22日，第6版。
[28]《众议院请定大政方针之建议案》，《盛京时报》1913年10月5、7日，第1版。
[29]《国务院编纂行政方针之近况》，《新闻报》1913年10月8日，第1张第3版。熊希龄内阁从1913年9月中旬开始召开国务会议，讨论决定大政方针。周秋光编《熊希龄集》第4册，第274页。
[30]《政府对于军民分治之注意》《裁撤都督案尚待研究》，《大公报》1913年10月11日，第2张第1版。
[31]《专电》，《时报》1913年10月17日，第2版。
[32]《梁汪两总长之大政方针》，《申报》1913年10月10日，第6版。
[33]《财政部致国务院请速开国务会议决定大政方针俾得逐步进行正式预算早日成立函》，《盛京时报》1913年10月8日，第1版。
[34]《大总统预备宣布八大政纲》，《大公报》1913年10月8日，第1张第6版。
[35]《大总统宣布政策之预闻》，《大公报》1913年10月13日，第1张第5版。
[36]《各都督赞成中央集权政策》，《大公报》1913年10月17日，第1张第5版。
[37]《国务院之特别国务会议》，《顺天时报》1913年10月20日，第3版；《北京专电·内阁决定施政方针》，《盛京时报》1913年10月23日，第2版。张謇在其日记中记载，10月16日到京后，熊希龄、梁启超即来找他谈话，次日又“强赴总统府会议大政方针”。《张謇日记》，江苏古籍出版社，1994，第683～684页。
[38]《熊总理对于废省之政见》，《大公报》1913年10月23日，第1张第5版。
[39]《近日总统府之国务会议案》，《大公报》1913年10月23日，第1张第5版。时为袁世凯幕僚的张一麐后来回忆：“民国二年熊内阁时国务会议，袁前总统每会列席，吾见其议案一大册，均主整理道制，以为废省制之预备。”张一麐：《心太平室集》，文海出版社，1966，“补遗”，第4页。
[40]《熊总理对于废省之政见》，《大公报》1913年10月23日，第1张第5版。
[41]《变更行政区域之提议》，《大公报》1913年10月21日，第1张第5版。
[42]《会议变更行政区域问题》，《大公报》1913年10月23日，第1张第5、6版。
[43]《专电》，《时事新报》1913年10月26日，第1张第2版。
[44]《总统府分期特开联席会议》，《大公报》1913年10月23日，第1张第5版。
[45]《近日总统府之国务会议案》，《大公报》1913年10月23日，第1张第5版。
[46]《总统府召开省制特别会议》，《大公报》1913年10月27日，第1张第5版；《大总统对于各省政治之规划》，《大公报》1913年10月29日，第1张第5版。
[47]《关于熊内阁之秘闻》，《盛京时报》1913年10月25日，第3版。
[48]《新内阁大政方针之议定》，《时报》1913年10月28日，第3版。张国淦也言：“熊希龄内阁所谓大政方针，财政部分由梁启超计划，其省制改革部分即略依从前巡道区域，每一省划分若干省，缩小原有省份范围，系张謇提出。”张国淦：《中华民国国会篇》，《近代史资料》总91号。《梁启超年谱长编》编者认为该书全出自梁氏一人之手，但对此事所记时间有误。见丁文江、赵丰田编《梁启超年谱长编》，上海人民出版社，2009，第435页。
[49]《官制与官方》，《申报》1913年11月5日，第6版。
[50]《地方行政会议取三级制度》，《大公报》1913年10月31日，第1张第4版。
[51]《官制与官方》，《申报》1913年11月5日，第6版。
[52]《朱总长对于部务之伟论》，《盛京时报》1913年9月19日，第3版。
[53]《内务部之地方官制主张》，《时报》1913年11月6日，第3版。方案详见朱启钤《蠖园文存》，文海出版社，1974，第65～73页。
[54]《征集各省对于地方官制之意见》，《顺天时报》1913年11月4日，第2版。
[55]《省制废止之动议》，《申报》1913年11月8日，第6版。
[56]《对于省制之各方面意见》，《顺天时报》1913年11月5日，第9版；《总统府封交省制要电》，《大公报》1913年11月11日，第2张第1版。
[57]《废省问题之再议》，《大公报》1913年10月31日，第2张第1版。
[58]张国淦：《中华民国国会篇》，《近代史资料》总91号，第129页。
[59]《专电》，《大共和日报》1913年11月13日，第2版。
[60]《北京专电·大总统最近之通告》，《盛京时报》1913年10月26日，第2版。
[61]《国务院之秘密会议》，《盛京时报》1913年11月11日，第3版；《国务会议无结果》，《盛京时报》1913年11月12日，第3版。
[62]《张謇日记》，第684页。
[63]《通电广征废省之政见》，《大公报》1913年11月14日，第1张第7版。
[64]丁文江、赵丰田编《梁启超年谱长编》，第442页。
[65]周秋光编《熊希龄集》第4册，第393～394页。
[66]丁文江、赵丰田编《梁启超年谱长编》，第442页。
[67]上海经世文编社辑《民国经世文编》（肆），北京图书馆出版社，2006，第2161～2168页。
[68]《地方官制意见书》，《内务公报》第7期，1914年，“选论”，第1页。
[69]《国务总理熊希龄等呈大总统恳准拟定各项暂行条例提前颁布施行等情况请鉴核示遵文并批》，《政府公报》1913年12月11日。
[70]《各省改设镇守使之提议》，《大公报》1913年11月19日，第1张第6版。
[71]《总统府地方行政之大会议》，《申报》1913年11月22日，第6版。
[72]《北京专电》，《盛京时报》1913年11月23日，第2版。
[73]《改省为州一览表》，《时事汇报》1913年第1期，第13～22页。
[74]《专电》，《申报》1913年11月23日，第2页。
[75]《政府改组问题之由来》，《盛京时报》1913年11月27日，第3版。
[76]《裁撤各省都督之确耗》，《盛京时报》1913年11月28日，第3版。
[77]刘路生、骆宝善主编《袁世凯全集》第24卷，第314～315、326页。
[78]《副总统密陈改省为州之隐弊》，《大公报》1913年11月30日，第1张第6版。
[79]《改省为道之议复活》，《盛京时报》1913年12月14日，第3版。
[80]《地方制度之尚须修改》，《盛京时报》1913年12月6日，第3版。
[81]《地方官制意见书》，《内务公报》第7期，1914年，“选论”，第1页。
[82]《地方官制意见书》，《内务公报》第7期，1914年，“选论”，第3～4页；《内务公报》第8、9期，1914年，“选论”，第1～3、1～4页。
[83]《法案理由（续三）》，《神州日报》1913年12月9日，第3版。
[84]《专电》，《时事新报》1913年12月1日，第1张第2版。
[85]《专电》，《时报》1913年11月27日，第2版。
[86]《关于改省为州案之纷议》，《大公报》1913年12月9日，第1张第9版。
[87]《三都督条陈废省办法》，《大公报》1913年11月30日，第2张第2版；《各都督特开省制会议》，《大公报》1913年12月3日，第2张第1版。
[88]《改定地方行政区域之新消息》，《神州日报》1913年12月3日，第3版。
[89]《废省为州问题之结果如何》，《顺天时报》1913年12月4日，第2版。
[90]《法案理由（续三）》，《神州日报》1913年12月9日，第3版。
[91]《大总统交议省制案》，《大公报》1913年12月1日，第2张第1版。
[92]《关于改省为州案之纷议》，《大公报》1913年12月9日，第1张第6版。
[93]《奉天民政长许世英通电保存省制条陈》，北洋政府档案，中国第一历史档案馆藏，档案号：1002（2）-1504。
[94]《省制案第三次审议》，《大公报》1913年12月8日，第2张第2版。
[95]《浙江金衢两属对于州制之请愿》，《时报》1913年12月9日，第3版；《浙省长争议改省政见》，《新闻报》1913年12月12日，第1张第3版。
[96]《部省官制近谈》，《时事新报》1913年12月8日，第2张第3版。
[97]《专电》，《时事新报》1913年12月8日，第1张第2版。
[98]《部省官制近谈》，《时事新报》1913年12月8日，第2张第3版。
[99]《大政方针开首之窒碍》，《大公报》1913年12月7日，第1张第6版；《省制案第三次审议》，《大公报》1913年12月8日，第2张第2版。
[100]《大总统对于改省为州之政见》，《大公报》1913年12月11日，第1张第5版。
[101]《道制问题之大决定》，《申报》1913年12月13日，第3版。
[102]《州制道制主张之真相》，《时事新报》1913年12月30日，第2张第1版。
[103]《道制问题之大决定》，《申报》1913年12月13日，第3版；《专电》，《时事新报》1913年12月18日，第1张第2版。
[104]《专电》，《新闻报》1913年12月16日，第1张第2版。
[105]《特约路透电》，《申报》1913年12月9日，第2版；《改省为州案各方面之主张》，《大公报》1913年12月10日，第1张第5、6版。
[106]《州制区划近讯》，《申报》1913年12月12日，第6版。
[107]《府院对于废省案主张之异点》，《大公报》1913年12月13日，第1张第6版。
[108]《国务院决定召集中央各会议》，《大公报》1913年12月13日，第1张第6版。
[109]《关于改省为州案之商榷》，《大公报》1913年12月12日，第1张第6版。
[110]《内阁会议地方官制近情》，《时事新报》1913年12月19日，第2张第1版。
[111]《道制问题之大决定》，《申报》1913年12月13日，第3版。
[112]《反对废省案之无效》，《大公报》1913年12月15日，第2张第1版。
[113]《州制道制主张之真相》，《时事新报》1913年12月30日，第2张第1版。
[114]《政府对于改省案之主旨》，《大公报》1913年12月13日，第1张第6版。
[115]《副总统划分军区之主张》，《时事新报》1913年12月21日，第2张第3版。
[116]《黎公入京后政见之一斑》，《申报》1913年12月23日，第2版。
[117]《大政方针决定暂缓宣布》，《大公报》1913年12月9日，第1张第5版。
[118]《议定宣布大政方针案》，《大公报》1913年12月15日，第1张第6版。
[119]《专电》，《时事新报》1913年11月23日，第1张第2版。
[120]《现内阁之权势观》，《顺天时报》1913年12月17日，第9版。
[121]季啸风、沈友益主编《中华民国史史料外编——前日本末次研究所情报资料》第2册，广西师范大学出版社，1996，第558页。
[122]《废省问题之前途》，《顺天时报》1913年12月19日，第2版。
[123]《关于废省问题之预议》，《大公报》1913年12月21日，第1张第7版。
[124]《省制问题之争》，《盛京时报》1913年12月24日，第3版。
[125]《关于熊氏内阁之一说》，《顺天时报》1913年12月20日，第9版。
[126]《专电》，《时事新报》1913年12月19日，第1张第2版。
[127]《本馆特电》，《神州日报》1913年12月21日，第2版；《反对改建省制案之内幕》，《大公报》1913年12月22日，第1张第6版。
[128]《专电》，《时事新报》1913年12月25日，第1张第2版。
[129]《州制案势难实行》，《时事新报》1913年12月23日，第2张第1版。
[130]《黑龙江该省为州之商榷》，《神州日报》1913年12月27日，第3版。
[131]《大政方针打掉一半》，《新闻报》1913年12月23日，第1张第2版。
[132]《专电》，《时事新报》1913年12月21日，第1张第2版。
[133]《北京专电》，《盛京时报》1913年12月24日，第2版；《本馆特电》，《神州日报》1913年12月21日，第2版。
[134]《大政方针之飘摇不定》，《盛京时报》1913年12月24日，第3版。
[135]《国务院通过省制草案》，《大公报》1913年12月24日，第1张第6版。
[136]《最近政潮之种种》，《申报》1913年12月31日，第3版。
[137]《总统府密议两大要案》，《大公报》1913年12月25日，第1张第7版。
[138]《地方官制仍须讨议之问题》，《顺天时报》1913年12月26日，第9版。
[139]《政府拟抉采旧制》，《顺天时报》1914年1月7日，第2版。
[140]《行政区划之新消息》，《申报》1914年1月12日，第6版。
[141]《政治委员对于省制之纷纭》，《大公报》1914年1月10日，第1张第6版。
[142]黄远庸：《远生遗著》卷3，商务印书馆，1984年增补影印，第222页。
[143]《专电》，《申报》1914年1月5日，第2版。
[144]《专电》，《新闻报》1914年1月9日，第1张第2版。
[145]黄远庸：《远生遗著》卷3，商务印书馆1984年增补影印，第221～222页。
[146]《大总统对于改省问题之慎重》，《大公报》1914年1月9日，第1张第9版。
[147]《再论州道郡制》，《时报》1914年1月15日，第1版。
[148]《省制案将交政治会议》，《大公报》1914年1月8日，第1张第6版。
[149]《大总统对于改省问题之慎重》，《大公报》1914年1月9日，第1张第5版。
[150]《大总统不主张交议大政方针》，《大公报》1914年1月10日，第1张第5版。
[151]《会议改省之要件》，《时报》1914年1月18日，第3版。
[152]《交议划军区与废省制两案》，《大公报》1914年1月14日，第2张第2版。
[153]《关于废省案之传闻异辞》，《大公报》1914年1月18日，第1张第6版。
[154]《政治会议之面面观》，《申报》1914年1月17日，第3版。
[155]《关于政局之新消息》，《申报》1914年1月18日，第3版。
[156]《关于废省案之传闻异辞》，《大公报》1914年1月18日，第1张第6版。
[157]《政府公报》1914年1月21日，第4页。
[158]《官制与省制之将来》，《申报》1914年1月13日，第6版；《政治会议之面面观》，《申报》1914年1月17日，第3版。
[159]《最近政潮中之阁议与省制》，《申报》1914年1月31日，第6版。
[160]《废省制从缓实行之近闻》，《大公报》1914年2月3日，第1张第7版。
[161]《大政方针已成虚文》，《大公报》1914年1月31日，第2张第1版；《大政方针改订之近闻》，《大公报》1914年2月14日，第2张第1版。
[162]《专电》，《申报》1914年2月4日，第2版。
[163]《大政方针修正之预议》，《大公报》1914年2月15日，第2张第1版。
[164]黄远庸：《远生遗著》卷4，商务印书馆1984年增补影印，第16～17页。
[165]全国图书馆缩微文献复制中心编《民国初期稀见文电辑录》第3册，全国图书馆文献缩微复制中心，2004，第1203～1231页。
[166]周秋光编《熊希龄集》第4册，第576页；张謇：《啬翁自订年谱》卷下，《北京图书馆藏珍本·年谱丛刊》第183册，北京图书馆出版社，1999，第145页。
[167]《废省案之打消》，《盛京时报》1914年2月24日，第3版。
[168]张永《民国初年的进步党与议会政党政治》和周秋光《熊希龄传》均持此说。
[169]《各省集权》，《申报》1914年2月15日，第2版。