一 我国海洋发展现状

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国逐步认识到海洋可以带来的巨大利益，以及海洋发展对经济、社会共同发展所起的重要推动作用。海洋对国民经济及社会发展所起到的作用越来越大，特别是对东部沿海地区而言，海洋资源是城市发展所必需的重要基础，海洋提供了城市发展所必需的平台和保障，海洋发展现状决定了也制约着沿海城市的未来发展规划。海洋经济能够将海洋发展情况数量化，较系统地体现海洋发展已经达到的水平，海洋管理组织的构建与海洋法律法规的完善则关系到相关主体从事海洋活动时所遵守的秩序，关系到海洋管理能否恰当地指导涉海活动。

（一）海洋经济发展现状

改革开放以来，我国海洋产业的种类不断增多，海洋开发的范围越来越宽广，规模越来越大，逐步形成了海洋经济体系。涉海相关活动已经渐渐独立出来，不再只是作为经济的补充或影响因素，而成为独立的经济分支体系。海洋经济能够带来的利益是开发海洋这一行为的驱动力量，海洋经济所涉及的要素的综合性又使其成为衡量海洋发展的重要指标。

1.我国海洋经济总体运行情况

我国海洋经济发展势头迅猛，海洋生产总值在国内生产总值中所占的比例也一直处于较高的水平。海洋经济经过多年的发展，目前已经形成了较为稳定的发展结构，并保持了强劲的发展潜力。

海洋经济的发展首先体现在海洋生产总值的提高上。由表2-1可以看出，全国海洋生产总值从2001年的9302亿元发展到2013年的54313亿元，2013年是2001年的5.84倍。主要海洋产业总产值由1996年的2855.22亿元上升到2005年的16987亿元，2005年是1996年的5.95倍，增加值为14131.78亿元。海洋生产总值的增幅显著，在2007年海洋生产总值比上年增长的幅度更是达到了15.10%的最高点，2013年增幅最低，也达到了7.6%。这显示出海洋生产总值一直保持较快增速，并且持续增长。

海洋经济的发展还体现在海洋生产对国民经济的贡献程度上，这可以通过海洋生产总值、海洋生产增加值等占国内生产总值的比重等指标体现出来。表2-1显示了海洋生产总值占国内生产总值的比重在8.48%～10.11%波动的状态，2013年该比重达到9.50%，十年来最高比重为2007年的10.11%，超出2001年1.63个百分点，超出2013年0.61个百分点。海洋生产总值占国内生产总值比重的提升显示了海洋经济在国民经济中所起到的作用越来越明显，随着海洋开发的浪潮不断兴起，发展海洋经济也逐渐成为发展国民经济的重要途径。

同时，海洋经济的发展速度也快于国民经济的其他要素，特别是海洋产业在海洋经济中起到了主力军的作用。2003年5月9日国务院印发了《国务院关于印发全国海洋经济发展规划纲要的通知》（国发〔2003〕13号），在《全国海洋经济发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）中确立了海洋经济的发展目标，即到2005年，海洋产业增加值占国内生产总值的4%左右；2010年达到5%以上，逐步使海洋产业成为国民经济的支柱产业。用表2-1中的数据进行比较，可见《规划纲要》中提出的2005年实现4%的目标已经实现，而且从2002年开始海洋产业增加值已经占到国内生产总值的3.8%以上，并逐步趋近4%。国家统计局核算2010年全年国内生产总值为397983亿元，^[1]虽然该结果与国家海洋局的统计口径可能不一致，但以此为基数进行计算，2010年22370亿元的海洋产业增加值占全年国内生产总值的5.6%，顺利完成并超出了《规划纲要》中提出的5%以上的目标。2013年我国海洋经济生产总值达到54313亿元。

表2-1 2001～2013年我国海洋经济总体运行情况

经济的发展促进了生活水平的提升，进而可能引发一定的人员流动。近年来，涉海就业人员数量不断上升，涉海的就业岗位也有所增加。2013年涉海就业人员3513万人。2009年涉海就业人员3270万人，占全国同年经济活动人口79812万人的4.1%，2006年涉海就业人口2960.3万人，占全国同年经济活动人口78244万人的3.8%，^[2]涉海就业人员占全国经济活动人口的比例2009年比2006年提升了0.3个百分点。涉海就业人口比例的增加，显示了就业人口具有一定的趋海性。

2.我国海洋产业发展情况

由于2006年国家海洋局对统计口径进行了重新调整，图2-1显示了新的统计口径下相关概念的界定，例如将原本划入海洋第一产业的海洋渔业相关产业部分调整到海洋相关产业部分，从而2006年以后的海洋第一产业比重明显低于2005年及以前的比重。统计指标的不同使得未经调整的2005年及以前的数据与2006年以后的数据不具可比性。

图2-1 海洋经济相关统计指标关系

海洋产业特别是主要海洋产业占据了海洋生产总值的主要部分，使得海洋产业的发展能够在一定程度上代表海洋经济的发展。2010年海洋产业增加值22370亿元，占海洋生产总值38439亿元的58.2%，2010年主要海洋产业增加值为15531亿元，占海洋产业增加值的69.4%，这显示出海洋产业及主要海洋产业的优势地位。海洋经济的三次海洋产业中，第一产业所占的比例远低于第二、第三产业，第三产业在海洋经济中的地位也较为稳定。近年来三次产业的比分别为：2005年17 ∶31 ∶52，2006年14 ∶42 ∶44，2007年5 ∶46 ∶49，2008年5 ∶47 ∶48，2009年5.9 ∶47.1 ∶47.0，2010年5 ∶47 ∶48，2011年5 ∶48 ∶47，2012年5 ∶46 ∶49，2013年5 ∶46 ∶49。^[3]由此可以看出，近年来海洋产业结构相对稳定，三次产业所占的比重没有太大的变动，而且海洋产业中第二、第三产业对海洋经济的贡献程度基本相同，远超出了第一产业即海洋渔业的比重，这也说明海洋经济的强劲发展主要源于第二、第三产业。

近年来，我国逐步提高海洋产业的生产能力，主要海洋产业稳步增长，保持了良好的发展态势。表2-2显示了2006年以来我国主要海洋产业的发展情况。从表2-2中可以看出，除海洋电力业、海水利用业及海洋矿业以外，各主要海洋产业的增加值逐步提升，发展状况良好。其中：①海洋渔业作为相对传统的海洋产业，在主要海洋产业增加值中一直保持较为稳定的主体地位，我国通过开展远洋渔业和海洋水产品加工业，不断提高海洋渔业的生产能力。②海洋船舶工业的发展劲头十足。2013年海洋船舶工业增加值为2006年的4.69倍，超过了许多其他产业的发展，在主要海洋产业中所占的比重也不断提高，由2006年的3.43%上升到5.22%，表面上看只提高了1.79个百分点，实际上发展潜力很大。③滨海旅游业是相对新兴的海洋产业，对海洋资源的依赖性较高，主要通过开发特色旅游资源及相关旅游服务、提供旅游产品等方式实现滨海旅游业的发展。2006年以来滨海旅游业增加值稳步增长，涨幅相对稳定，由2006年的2400亿元上升到2013年的7851亿元，所占的比例也维持在28%～31%的范围内，在稳定中不断发展。

不同海洋产业在我国主要海洋产业中所占的比重有较为明显的差异。以2013年来说，对主要海洋产业增加值贡献最大的为滨海旅游业，占到34.61%，其次为海洋交通运输业（22.53%）、海洋渔业（17.07%）、海洋工程建筑业（7.41%），四者合计构成了我国2013年主要海洋产业增加值的81.62%，成为主要海洋产业的绝对力量。这主要缘于这几个产业发展已经较为成熟，或者已经探索了较为可行的产业化发展模式，比如海洋交通运输业一直在主要海洋产业中承担了1/4左右的增加值，而力量相对弱小的海水利用业则尚未突破过2%。由主要海洋产业的比重差距可以得知，只有探索出合适的产业化发展模式，形成一定的规模体系，海洋产业才能得以迅速发展。

表2-2 2006～2013年我国主要海洋产业增加值情况

3.我国区域海洋经济发展情况

我国“十二五”规划提出将积极支持东部地区率先发展，推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展。我国海洋经济迅速崛起，区域海洋经济在海洋经济中发挥着重要作用，其中最具代表性的区域即为环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区三大地区。以海洋开发为基础的海洋产业的发展以及临海产业的发展，将带动临海型经济发达地带的形成和发展，促进区域经济布局重点向滨海地带推移。^[4]2013年，三大区域海洋生产总值为47503亿元，占全国海洋生产总值的比重为87.46%，这显示了三大区域海洋经济在我国海洋经济中的主力作用。

当代世界经济的发展已经呈现区域化和全球化的客观趋势。与发展区域经济一样，发展区域海洋经济时首先要明晰该区域在经济发展中所起到的作用。图2-2直观地显示了2006～2013年三大区域海洋经济情况。环渤海地区海洋生产总值在三大区域中最高，2006年以来，环渤海地区海洋生产总值占全国海洋生产总值的比例，2007年时达到最高点38.3%，2006年最低时也占到33%。环渤海地区处于亚太经济增长点的中心，同时是北方开放发展的龙头，主要海洋产业的三大支柱为海洋交通运输业、海洋渔业和滨海旅游业，2010年该地区海洋生产总值为13271亿元。

图2-2 2006～2013年三大区域海洋生产总值所占比重^[5]

数据来源：国家海洋局网站，2006～2013年中国海洋经济统计公报。

长江三角洲地区经济实力较为雄厚，在全国有很强的整体竞争力。2006年以来长江三角洲地区的海洋生产总值总体上稳步增加，2013年海洋生产总值为16485亿元，为2006年6869亿元的2.4倍。与环渤海地区相比，长江三角洲在2006年的区域海洋生产总值与其基本持平，虽然近年来两区域的海洋生产总值总体上一直上升，但长江三角洲地区的增长幅度略低于环渤海地区。长江三角洲的滨海旅游业、海洋交通运输业、海洋船舶工业和海洋渔业在2008年、2009年均位居全国主要海洋产业的前列。

珠江三角洲紧邻港澳，是改革开放的试点区域，近年来海洋区域经济保持了强劲的发展势头。2006年以来，珠江三角洲的区域海洋生产总值飞速提升，2013年达到11284亿元，是2006年3998亿元的2.82倍，在三大区域中提升最快。与环渤海区域相比，2006年珠江三角洲的海洋生产总值是其57.9%，2010年提升到了62.5%，上涨了4.6个百分点，与长江三角洲地区相比，2006年珠江三角洲的海洋生产总值是其58.2%，2013年的比例为68.5%，5年时间内提升了10.3个百分点。珠江三角洲不管是自身不同时间段相比较，还是与环渤海地区、长江三角洲地区对比，都显示了较强的发展潜力，增长速度非常快。

（二）海洋管理组织发展现状

海洋管理体制的具体运作是通过不同的海洋管理机构的实际工作来展开的，因此海洋管理机构的设置及运作情况是海洋管理体制的实质内容，我国目前已基本形成统一管理与分级管理相结合的海洋管理体制，中央、省、市、县四级政府中，分别由各级的海洋行政主管部门负责不同区域不同范围的海洋管理工作。^[6]构建一套科学合理的海洋管理组织机构对于促进海洋事业的发展是非常必要的。我国涉海的管理部门众多，也缺少一个统一的管理机构将各项涉海事务综合管理，目前主要是以部门、行业管理为主的分散管理体制。

中央一级海洋行政管理机构中，国家海洋局代表国家行使海洋综合管理职能，在海洋管理中发挥主要的作用。国家海洋局从成立初分别经历了由海军代管、由科委代管、隶属国土资源部管理三个阶段。国家海洋局是经中央、二届全国人民代表大会常务委员会第124次会议批准，于1964年7月22日正式成立的，成立时直属国务院领导，但由海军代管，海洋局的成立标志着我国开始有了专门的海洋工作领导部门。1980年，国务院、中央军委颁布《国务院 中央军委批转国家科委、中国人民解放军海军关于改变国家海洋局领导体制有关问题的报告》（国发〔1980〕250号），国家海洋局仍旧隶属国务院，但从1980年10月1日起改由国家科委代管，不再由海军代管。《国务院办公厅关于印发国家海洋局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔1998〕44号）中明确国家海洋局是国土资源部管理的监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的行政机构，将原有的海洋资源行政管理职能交给国土资源部。2008年7月13日国家海洋局制定新“三定”方案，取消国家海洋局的行政审批事项、转交海洋工程勘察设计单位资质和个人执业资格的管理工作，加强海洋战略研究和对海洋事务的综合协调。

2013年7月，根据十二届全国人大一次会议审议通过的关于《国务院机构改革和职能转变方案》的决定，将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责进行整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。根据国务院批准的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》，重组后的国家海洋局在海洋综合管理和海上维权执法两方面的职责得到加强。此外，在海洋规划、海域使用管理、海岛保护利用、海洋生态环境保护、海洋科技、海洋防灾减灾、海洋国际合作等方面负有主要责任，在海洋战略研究、法规制定、海洋经济发展等方面负有相关责任，并承担极地、公海、国际海底相关事务，承担国家海洋委员会的具体工作。

国家海洋局下设海洋环境保护司、国际合作司、政策法规和规划司、海洋科学技术司、海域和海岛管理司、海洋预报减灾司等职能机构，并下设中国海监总队、北海分局、东海分局、南海分局、国家海洋环境监测中心、国家海洋信息中心、国家海洋技术中心等26个局属单位，作为国家海洋局的派出机构，协助国家海洋局实施海洋监测、维护海洋权益等海洋管理工作。

国家海洋局及其下属的三个分局行使国家海洋综合管理职能，其他中央一级国家机关实行的多为部门管理和行业管理，各司其职的同时又有部分职责交叉。如农业部设立渔业局，主要负责拟定及执行海洋渔业的相关政策及执法管理；交通部设立海事局，承担“港务监督局”和“船舶检验局”的相关职能，负责海上交通安全监督及相应海上运输设施的建立等；环保部主要负责海洋环境保护相关职责，如处理海洋溢油等海洋污染事故等。在实际操作中，仅中央政府部门中涉及海洋行政管理的机关有十多个，职能相对分散又有交叉，在协调各部门职能上存在一定的难度，容易造成一定程度上的海洋管理秩序混乱，一旦出现问题则容易出现部门之间责任的推诿，影响海洋管理效率。

海洋管理组织的多头管理在海洋执法队伍中体现得最为明显。图2-3显示了有海洋执法管理职能的部门结构，只包括了具有实际执法权力的部门，不包含有权力对海洋进行管理但无权执法的部门。因为没有统一的海洋执法体制，各部门分别执行海洋执法中的一项或几项职能，造成多部门都有权进行海洋执法，但又都没有权力行使其他部门的执法权力及调动其他部门力量。海洋执法的分头管理造成了各部门的优势力量分散，如关系到渔民切身利益的海洋污染，需要农业部、环境保护部等的共同处理。农业部只能管辖渔业与渔民相关的问题，而对造成海洋环境破坏的污染企业等则没有管辖权，环境保护部虽然在污染监测与惩治方面有丰富的经验和较为先进的技术，但难以实现与渔民的对接，也难以对海洋污染进行及时的取证。多部门的协调合作能够增强海洋管理的力度，但多头管理及分散管理容易加大各部门的协调难度，也容易使得当事人难以在短时间内求助于合适的管辖部门，因而导致行政效率的低下。

图2-3 海洋执法队伍管理机构

地方政府一级的海洋管理组织基本上是在中央一级海洋管理组织领导下，结合实际情况设立的管理机构，不仅接受中央一级的领导监督，也在地方政府的领导下保持与地方经济发展的一致。沿海的省市多在中央相应职能下，设立了地方的职能部门，如山东省除设立了与中央对应的国土资源厅、环境保护厅、交通运输厅等外，还设立了山东省海洋与渔业厅，主要负责山东省内海洋与渔业的政策法规的制定与执行、管理全省海监和渔业执法队伍，执行海洋与渔业相关的对外交流工作等。中央机关将部分海域的管理权限下放给地方，地方在执行中央一级海洋管理政策的过程中也能为地方带来收益，地方职能部门是地方贯彻执行中央海洋管理机构的政策及配合地方政府发展的机构。

（三）海洋法规发展现状

我国海洋法律体系是我国法律体系的重要组成部分，通过法律实现海洋资源管理的具体化，我国海洋法律体系由调整海洋关系的法律、法规、规章及其他有约束力的规范性文件共同组成。海洋法规不属于独立的部门法，与海洋相关的法律规范散见于各种法律、法规、规章中。

随着2009年《中华人民共和国海岛保护法》的颁布，有中国特色的海洋法律体系已经基本形成。推动海洋立法的机构有很多，其中许多海洋相关法律法规的起草推动工作是由国家海洋局的政策法规和规划司完成的，政策法规和规划司的主要职责便是起草海岸带、海岛、内海、领海、毗连区、专属经济区、大陆架及其他管辖海域法律法规草案，并承担行政执法监督、行政复议和行政应诉工作。

1.涉海法律

在《宪法》这一根本大法的指导下，我国目前共制定了涉海法律14部。其中，多部法律是针对海洋资源设立的，如2009年通过的《中华人民共和国海岛保护法》是为了保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展而制定的，再如《中华人民共和国可再生能源法》则是为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展而制定的。与海洋资源相关的法律还有《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国渔业法》等。

表2-3 我国涉海法律一览

续表

特别法中，也会涉及海洋管理的一般性规定。如《中华人民共和国海洋环境保护法》是为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展而制定的，但其内部也不仅是海洋环境保护相关的规定，也包含了对海洋生态系统的保护以及破坏行为的惩戒。制定的法律中，涉外法律有《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》及《中华人民共和国领海及毗连区法》，这两部法律以法律形式对专属经济区和大陆架行使主权权利和管辖权进行了明确规定，并对我国领海的主权和对毗连区的管制权进行了规定，这有利于维护国家主权及权益。

2.涉海行政法规

涉海行政法规是指由国务院制定的有关海洋开发、利用、保护等方面的行政法规。我国目前涉海行政法规约有22部。其中，关于海洋资源类法规在行政法规中所占的比例比在法律中所占的比重小，更多的集中于对相关法律进行细化及具体的规定。《中华人民共和国渔业法实施细则》对《中华人民共和国渔业法》的具体实施进行了规定，如对渔业的监督管理、养殖业及捕捞业的管理、渔业资源的增殖和保护等作了具体规定，并明确了违反法律时所承担的相应责任罚则。海洋资源类行政法规还包括《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《中华人民共和国自然保护区条例》等。

涉海行政法规中海洋环境保护类占了多数，对《中华人民共和国海洋环境保护法》的相关规定进行了更为细致的规定。如《海洋倾废管理条例》针对海洋环境保护中的海洋倾废问题，要求严格控制向海洋倾倒废弃物，防止对海洋环境的污染损害，以保持生态平衡，保护海洋资源，促进海洋事业的发展。另外还有《中华人民共和国防止拆船污染环境管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等，在此不一一列举。第三类是涉外海洋活动管理类行政法规，包括《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》《中华人民共和国国际海运条例》《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》等。最后一类是对海洋管理的相关程序进行了规定，如《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》《基础测绘条例》等。

3.部门规章

涉海的部门规章是国务院所属的部委以及其他国家行政部门制定的行政规章，其效力低于法律及行政法规，但也在调整海洋秩序、促进海洋发展方面发挥着重要作用。由于对部委制定法规权限的限制，涉海的部门规章的数量不多，约有7部正在实施，如《海域使用管理违法违纪行为处分规定》由监察部、人事部、财政部和国家海洋局负责解释，《海洋行政处罚实施办法》《铺设海底电缆管道管理规定实施办法》《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》均由国家海洋局负责解释等。

4.地方海洋法律法规

各省、自治区、直辖市配合中央行使着实际的海洋管理职能，地方海洋法律法规是地方人民代表大会及其常务委员会、地方人民政府结合其实际情况，依照权限所制定的有关海洋的法规及行政规章。我国的地方海洋法律法规主要分为海域使用类和海洋环保类。其中，辽宁省、河北省、天津市、山东省、江苏省、上海市分别制定了海域使用管理条例或海域使用管理办法，对海域使用管理进行了规范，以维护海域使用者的合法权益，促进海域的合理开发及利用。

海洋环境保护也是各地积极采取行动的目标之一，辽宁省出台了《辽宁省海洋环境保护办法》，对辽宁省管辖海域内的航行、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动等所应该遵守的规则进行了界定，明确了各级政府在海洋管理中承担的任务，该办法还对违反海洋秩序的个人、单位及行政管理部门所接受的处罚措施进行了明确。除辽宁省外，山东省、江苏省、浙江省、福建省均出台了相应的《海洋环境保护条例》，广东省通过了《广东省实施〈中华人民共和国海洋环境保护法〉办法》，以配合国家对海洋环境保护的相关法律规定，对涉海人员所应当承担的责任与义务进行了细化。