第1章
导论

1.1
背景与问题

在财富分配日益不均衡的世界里，全球经济体逐渐分化为两个俱乐部——已经完成工业化的发达国家俱乐部和仍在增长的迷雾中求索的发展中国家俱乐部。一些发展中国家试图按照发达国家制定的政策处方，实现向另一个俱乐部的跨越，但鲜有成功的案例，反而陷入“中等收入陷阱”的泥潭，徘徊不前。甚者如阿根廷，从20世纪初的中等收入水平国家滑落到世纪末的中低收入水平国家行列，成为“贫富逆转”的罕见案例。然而，新近几个国家，如日本、韩国等，尽管没有采纳“华盛顿共识”所倡导的政策，却通过进口替代、出口导向、关税保护等产业政策实现了国家的工业化，被称为“东亚奇迹”。改革开放以来，在促进工业化的道路上，中国以年均9.7%的经济增长速度，成为世界经济增长的引擎。惊叹于市场化改革红利之余，人们同样承认，政府在其中发挥了不可替代的作用。

事实上，不仅在东亚国家和地区，甚至在大多数工业化国家的经济发展过程中，产业政策都曾得到广泛运用，但对其效果的评价却从未达成共识。支持者认为，产业政策在东亚经济体的成功崛起中扮演了重要角色。在韩国，行政当局通过信贷配给和政府补贴使新产业部门“价格做错”，进而使出口部门能够承受高成本的开销并生存下去；而在另一些东亚国家，政府通过引导企业进入新的产业，以利用规模经济、技术外溢、学习效应并克服与下游生产者之间的协调障碍。反对者对此并不认同，Krueger and Tancer（1-982）的经验研究表明，在东亚国家成功崛起的过程中，相关企业的全要素生产率增长与产业政策的关系并不显著。基于Young（1992，1995）及Kim and Lau（1-994）的研究结果，克鲁格曼指出：“东亚奇迹主要来自汗水而不是来自灵感，来自更努力而不是更聪明的劳动。”

与传统的研究思路不同，Rodrik（2008）以“产业政策应该怎么做”为出发点，分析了产业政策的作用机理及其有效实施所依赖的具体条件，从而回避了产业政策是否有效的理论争议。在Hausmann and Rodrik（2003）看来，如果把产业政策视为政府和企业共同发现潜在的成本和机会并参与战略合作的过程，那么许多反对产业政策的传统观点将失去理论支撑。现有与“产业政策作用机理”有关的研究大致沿着三条路径展开。第一类研究从微观企业层面探讨产业政策对企业技术进步和配置效率改善的作用。Acemoglu et al的研究发现，促进创新的政府补贴有助于企业全要素生产率的提高，而维持企业运营的政府补贴不仅无助于企业效率的提升，而且可能加剧生产要素的资源错配。王文等（2014）的研究发现，当产业政策促进了行业竞争或者产业政策的普惠性越高时，则越有利于降低行业内企业之间的资源错配程度。第二类研究从中观层面揭示了产业特征、资源禀赋等决定的比较优势对产业政策制定和实施的重要性。在林毅夫（2011）看来，遵从资源禀赋决定的比较优势，是有为政府发挥作用的前提条件。第三类研究从宏观层面出发，强调了特定经济体的制度和政治经济结构对产业政策实施效果的影响。近年来越来越多的研究强调，特定经济体的行政管理制度与经济发展水平亦是决定产业政策实施效果的关键因素。也就是说，不同国家（地区）的制度结构对产业政策实施主体的激励与约束不同，导致地方政府落实产业政策的努力投入存在差别，从而造成不同的政策效果。正如江小涓（1993）所指出的，产业政策问题在本质上，既是一个经济问题，又是一个政治问题。一项设计良好的产业政策，如何保证被正确地落实也许更为关键。罗宾逊（2016）甚至认为，“产业政策实施中的政治经济学”是未来有关产业政策研究的重点。

循着罗宾逊的基本思路，本书从地方政府落实产业政策所面临的激励与约束出发，研究了中国式分权治理模式对产业政策实施效果的影响。与日本、韩国等经济体不同，中国的地方政府在产业政策实施过程中扮演了十分重要的角色。当中央政府的目标具有“追求经济增长”和“促进产业升级”的双重任务特征时，产业政策的实施效果不仅取决于地方政府在“促进产业升级”方面的努力投入，还与其“追求经济增长”的激励有关，而地方政府在不同任务上的努力配置则进一步取决于中央政府的考核目标和中央政府与地方政府之间的财政分权程度。首先，在Holmstrom and Milgrom（1-991）的多任务委托代理模型基础上，发展了一个理解转型期中国式分权治理模式影响产业政策实施效果的理论分析框架；其次，以1998-2007年中国工业规模以上的企业数据为样本，从经验层面系统考察了中央政府考核目标的变化、中央政府与地方政府之间的财政分权程度对产业政策实施效果的影响；最后，结合中国经济“发展转型”和“体制转型”的现实背景，进一步讨论了在不同的经济发展阶段和市场化水平下，中国式分权治理模式对产业政策实施效果影响的差异。

本书的理论意义主要体如下。第一，从发展中国家“实施产业政策具有现实合理性”的前提出发，以“中央与地方”和“地方与企业”两组重要关系为背景，发展了一个中国式分权治理模式影响产业政策实施效果的理论分析框架，从“产业政策实施中的政治经济学”视角出发，揭示了新时期影响中国产业政策实施效果的深层次原因；第二，揭示了中国式分权治理模式影响产业政策实施效果的两条传导渠道，并在经验层面上进行了验证。一是中央政府强化对产业升级的考核，不仅有利于地方政府增加落实产业政策的努力投入，而且能够抑制地方政府追求短期经济增长的冲动，从而有助于优化产业政策的实施效果。二是中央政府与地方政府之间财政分权程度的提高，强化了地方政府追求短期经济增长的内在激励，不利于产业结构的转型升级。在这个意义上，本书关于中国式分权治理模式的研究有助于增进人们对于中国式产业政策实施效果的理解。第三，通过引入“双重转型”的现实背景，进一步考察了在不同的经济发展水平和市场化进程下，中国式分权治理模式对产业政策实施效果影响的差异。研究发现，经济发展水平（以人均GDP衡量）对产业政策实施效果有显著影响。经济发展水平越高，分权程度和考核内容变化对产业政策实施效果的影响越小；经济发展水平越低，分权程度和考核内容变化对产业政策实施效果的影响越大。市场化水平的提高，则能够弱化地方政府追求短期经济增长的内在激励，降低财政分权对产业政策实施效果的负面影响，同时又不影响考核内容的变化对产业政策实施效果的正向作用。这意味着，一方面应根据地区的经济发展水平，实施差异化的产业政策；另一方面，应坚定地推进市场化改革，降低地方政府追求经济收益的内在激励。在这个意义上，本书的研究为产业政策的制定和实施提供了理论参考。

从现实意义来看，自2008年爆发金融危机以来，世界经济一直处于艰难的复苏过程之中。当美国、德国、日本等发达国家纷纷重启“有形之手”，试图重整制造业的时候，全球化又遭遇重大挫折，前景扑朔迷离，政府与市场之间的关系似乎又面临着非此即彼的选择。在国内，有关产业政策的争论已成为公共话题，吸引了众多专家学者的热烈讨论和决策者的高度关注。在复杂的国际国内经济形势下，迫切需要对产业政策问题进行深入研究，从制度层面探讨、分析政策与制度之间的关系，特别是厘清特定的制度背景下，产业政策行为主体面临的激励与约束对其实施效果的影响。这对于中国产业政策的制定和实施具有重要的参考价值，也有助于进一步明晰政府与市场的边界，增加政策制定、实施的规范化和科学化程度。