一 我国应急管理体制的发展概况

(一) 建立与发展

中华人民共和国成立迄今，根据国家层面应急管理机构的性质、职责界定和分工，大致可把我国应急管理体制的发展分为如下阶段：

1．分类管理、分散协调为特征的应急管理体制初创阶段(1949—2003)

中华人民共和国成立之初，我国经济是以农业生产为主，救灾基础设施极其匮乏。针对农业生产中频仍发生的水旱灾害，中央人民政府政务院在1949年12月19日发出《关于生产救灾的指示》，次年2月27日成立中央救灾委员会，政务院副总理董必武担任主任。中央救灾委员会是1949年之后首个成立的中央救灾指挥协调机构，成员包括内务部、财政经济委员会、财政部、农业部、水利部等相关部门，内务部负责日常工作。中央防汛总指挥部于1950年6月初成立，负责应对洪涝灾害，董必武任总指挥，办公室设在水利部。中央防疫委员会于1952年3月14日成立，周恩来总理兼任主任，成员包括党政军民有关部门，后改称为“爱国卫生运动委员会”。从上述三个协调机构的组成可见，中华人民共和国成立初期的应急管理体制尚在起步阶段，主要应对农业生产中常见的自然灾害及可能引发的疫情，在管理体制上均采取政务院统一领导、职能部门为专职机构的方式。例如，政务院下设的内务部履行灾害救济职能，卫生部履行防疫职能，水利部履行防洪抗洪职能。

这一体制模式在20世纪70年代有所中断，但在改革开放后又重建并延续。据统计，2003年以前，我国共有16个与应急管理相关的国务院议事协调机构，包括7个指挥部、5个领导小组和4个委员会，另外还有9个联席会议制度。12003年3月21日，国务院下发《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》。根据该通知，经调整设置后与应急管理相关的机构有6个：国家国防动员委员会，具体工作由国家发展和改革委员会、总参谋部、总后勤部承担；国务院中央军委空中交通管制委员会，具体工作由总参谋部承担；国家防汛抗旱总指挥部，在水利部单设办事机构；中国国际减灾委员会，具体工作由民政部承担；国务院抗震救灾指挥部，办公室设在中国地震局；国家处置劫机事件领导小组，办公室设在中国民用航空总局。同年4月28日，国务院成立了全国防治非典型肺炎指挥部，统一领导和指挥协调非典防治工作。

2．分类管理、综合协调为特征的应急管理体制探索阶段(2003—2012)

2003年“非典” 、2008年汶川地震等突发事件中的防治救援工作，直接推动了我国应急管理体制的反思与改进。由于面向单一灾种或单个事件的分散应急体制呈现出信息沟通不畅、应急效率低下等问题，中央探索通过管理体制改革，加强对各类灾害和突发事件处置的综合协调。其间的标志性事件包括：

其一，政府序列中应急管理综合部门的设立。 2006年4月，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室(国务院总值班室，以下简称“国务院应急办”)，承担国务院应急管理的日常工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能。国务院应急办的成立，是我国应急管理体制从分散协调走向综合协调的转折点，其主要工作涵盖了自然灾害、安全生产、交通安全、环境安全、重大疫情、社会治安等多个灾种、多类事件的处置与防范。

其二，应急管理体系整体规划的形成。 2006年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出按照“一案三制”的总体要求建设全国应急管理体系，成为中央和地方政府完善应急管理体制的基本指向。

其三，应急管理领域综合性法律的正式施行。 《中华人民共和国突发事件应对法》 (以下简称《突发事件应对法》 )于2007年11月1日起开始施行，该法明确规定国家建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。此前，我国已陆续出台《中华人民共和国传染病防治法》 (以下简称《传染病防治法》, 1989年通过)、《中华人民共和国矿山安全法》 (1992年通过)、《中华人民共和国防洪法》 (以下简称《防洪法》,1997年通过) 、《中华人民共和国防震减灾法》 (以下简称《防震减灾法》,1997年通过) 、《中华人民共和国消防法》 (以下简称《消防法》,1998年通过) 、《中华人民共和国安全生产法》 (以下简称《安全生产法》,2002年通过)等单行立法，《突发事件应对法》是对上述单行立法的补充完善，通过立法首次明确了我国突发事件的主要类型和牵头管理部门。

2008年3月21日，国务院下发《国务院关于议事协调机构设置的通知》 。与2003年应急管理体制的设置相比，这一轮改革保留了原先的国家国防动员委员会、国务院中央军委空中交通管制委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部；中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会；新增国家森林防火指挥部，办公室设在国家林业局；撤销了国家处置劫机事件领导小组、全国防治非典型肺炎指挥部两个议事协调机构。 2008年3月，温家宝总理在第十一届全国人大第一次会议上所做的政府工作报告中指出，全国应急管理体系基本建立。

2010年前后，从中央到地方大都建立或明确了应急管理综合部门，一般设在同级政府的办公厅或办公室，不少省市还设立了作为议事协调机构的地方突发事件应急管理委员会，作为本行政区域内对突发事件进行应急决策与联动处置的领导体制。按照《突发事件应对法》第一章第8条规定，县级以上地方各级人民政府所设置的突发事件应急管理委员会应由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成，负责统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。

3．有机整合、整体联动为特征的应急管理体制创新阶段(2012年至今)

2013年，党的十八届三中全会决定成立中央国家安全委员会。在2014年4月15日举行的中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记提出了涵盖了11种安全的总体国家安全观，要求创建中国特色的国家安全体系。此后，总体国家安全观的内涵在我国实践中不断丰富，目前涵盖了政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物共计16种安全。当前，以总体国家安全观为指引，我国应急管理体系再次开展制度性的创新与重构，标志性事件包括：

其一，综合灾害管理模式的部署和提出。灾害应对一直是应急管理工作的重要内容，2016年，中共中央、国务院下发《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》(以下简称《防灾减灾救灾体制机制改革意见》)，提出要规划建设常态减灾和非常态救灾相统一的体制，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。

其二，政府序列中综合应急管理职能部门的正式组建。 2018年3月启动的新一轮党和国家机构改革组建了应急管理部，将原先分散在9个部、局的防灾减灾救灾职责，以及国家防汛抗旱、抗震救灾、森林防火等指挥部与国家减灾委员会的职责整合，承担组织编制国家应急总体预案和规划、指导各地区各部门应对突发事件工作、推动应急预案体系建设和预案演练，以及统筹应急力量建设和物资储备等应急管理职责。

与《突发事件应对法》所提出的分类管理原则相呼应，在中央政府层面，四类突发事件的应对和处置由新组建的应急管理部、国家卫生健康委员会(以下简称“国家卫健委”)、公安部分头承担。其中，应急管理部整合了原先分散在10多个部门和议事协调机构的自然灾害、事故灾难管理职责。 2018年机构改革完成之后，上述三个国务院组成部门同时承担相应的国家层面议事协调机构日常工作职责，进而强化了对各类突发事件的综合协调。

(二) 现状与特征

2018年4月16日，应急管理部正式挂牌后，与国家卫健委、公安部形成中央政府“大应急”管理体制的三大机构核心。2按照《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》，应急管理的客体分为四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。

1．基本概况

与上述法律、预案中明确的突发事件类型相对应，同时以各类事件应急管理主体之间的权责配置为主要分析依据，在国家层面上，我国应急管理体制的基本情况如下(见图1-1):

(1) 面向自然灾害、事故灾难的应急管理主要职责，由应急管理部承担。在应急管理部承担日常工作职责的五个跨部门议事协调机构中，国家防汛抗旱总指挥部前身为1950年成立的中央防汛总指挥部，1992年更名；国务院抗震救灾指挥部成立于2000年；国家森林草原防灭火指挥部前身为2006年成立的国家森林防火指挥部，2018年重新调整设立；国家减灾委员会前身为1989年设立的中国国际减灾十年委员会，2005年更名。上述四个机构的成员规模不等，包括相关的国务院组成部门、中央军委单位等机构和中央企事业单位。此外，应急管理部还承担国务院安全生产委员会的日常工作职责，该委员会成立于2003年，由国务院副总理刘鹤担任主任，成员包括近40个国务院相关组成部门、中央军委单位等机构和中央企事业单位，在五个跨部门议事协调机构中成员规模最大。

(2) 面向公共卫生事件的应急管理主要职责，由国家卫健委牵头。根据2018年出台的国家卫健委“三定”方案，卫健委“负责卫生应急工作，组织指导突发公共卫生事件的预防控制和各类突发公共事件的卫生救援”。国家卫健委也与国家市场监督管理总局共同制订、实施食品安全风险的监测计划，与国家药品监督管理局共同建立重大药品反应不良和医疗器械不良事件的相互通报和联合处置机制。此外，《突发公共卫生事件应急条例》第3条规定：“突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。”可见，针对突发公共卫生事件的指挥部设置具有临时性和“一事一建”的特征，与由应急管理部承担的五个跨部门议事协调机构性质有所区别。为应对突发的新冠肺炎疫情，2020年1月，国务院建立了应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制，由国家卫健委牵头，成员单位共32个部门，下设疫情防控、医疗救治、科研攻关等多个工作组，以形成全国疫情防控的有效合力。

(3) 面向社会安全事件的应急管理主要职责，由公安部承担，主要涉及对重大刑事案件、群体性事件、恐怖袭击等突发公共事件的防范和应急处置。中共中央政法委员会作为中央直属机构，负有协调应对和处置突发安全事件的职责。

2．总体特征

2018年之后的国家应急管理体制，在机构设置、职能配置与部门协同等方面呈现出如下特征：

(1) 灾种管理职能的整合。应急管理部的组建是2018年党和国家机构改革最引人关注的内容之一，整合力度大，共涉及国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、水利部、民政部、公安部等9个部门(其中国家安全生产监督管理总局职责整体划入应急管理部)，涵盖消防管理、地质灾害防治、水旱灾害防治、安全生产等防灾、救灾的10多项具体职责。与此前的应急管理体制相比，对长期存续的分类管理模式进行了以整合主要灾种为导向的改革。

(2) 部门综合协调的强化。应急管理部成立前，国务院应急办虽然承担了应急管理协调职能，但由于应急办设置在国务院办公厅，地方应急管理体制中也以中央政府为参照，把地方应急办设在政府办公厅或办公室等政府综合部门。从办公厅(室)在本级政府的角色来看，行政层级较低，难以对层级更高的单灾种管理职能部门进行协调；在突发事件发生时，办公厅(室)更多承担的是事件信息报送和汇总职责，而无法承担更具有实质性的应急决策、资源调动等关键职能，因此也被称为“附属式”的综合协调。32018年以后，应急管理部作为新设的国务院组成部门，是一个实体机构，有与之匹配的人员编制、工作机制和政策支持，强化了对突发事件的综合协调功能。应急管理部成立后，也建立了相应的跨部门会商机制，针对安全风险、防汛抗旱等灾害类型，定期举行风险研判，并针对突发事件，加强事件处置部门间的会商调度。以自然灾害管理工作为例，国家减灾委员会办公室、应急管理部会同自然资源部、交通运输部、水利部、农业农村部、气象局、能源局、林业和草原局等相关职能部门，每月都以会商形式，联合发布上月全国自然灾害情况，分析研判本月风险形势，并发布信息警示，逐步建立起部门协同的常态化工作机制。

(3) 灾害应急流程的重塑。全过程管理源于美国应急管理的实践与理论探讨，一般将应急管理视为包括减缓( mitigation ) 、准备( preparedness) 、响应( response)和恢复( recovery)四个阶段的循环周期，这一理念对各国应急管理实践影响颇深。根据全过程管理的理念，应急管理应当从仅仅重视事中处置的策略，转变为事前预防、事后恢复与事中处置并重。 2016年12月，中共中央、国务院下发《防灾减灾救灾体制机制改革意见》，明确我国防灾减灾救灾体制机制改革的方向是三个“转变”：从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。从流程的角度来看，即通过体制改革，整合分散在不同部门的管理流程，形成涵盖防灾、救灾和减灾的全过程管理模式。以应急管理部“三定”方案机构设置为例，侧重综合减灾的国家减灾委、侧重救灾职责的民政部相关机构均被调整到应急管理部，表明综合减灾与防灾救灾将通过设置统一管理的机构主体，实现流程和业务上的融合与衔接。

(4) 应急救援资源的集中。 2018年以前，公安消防部队、武警森林部队虽然以军事管理体制为主，但承担的职责更多体现在民用领域。因此，2018年机构改革把上述两支队伍从军队体制中剥离出来，整体转隶到应急管理部，实施统一调度管理。截止到2019年9月，两支部队作为国家综合性消防救援队伍，编制19万，是我国应急救援的主力军，除了消防救援之外，同时承担防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的职责。此外，应急管理部组建了27支专业救援队、一批跨区域机动救援力量和7支国际救援队。应急救援力量集中被认为是2018年应急管理部组建的重要成效，有效提升了救援效能。据统计，仅2018年新部门组建的第一年，应急管理部全年启动了应急响应47次(含救灾应急响应14次)，派出60多个工作组，会同财政部安排下拨中央财政补助资金115. 8亿元，调拨了3. 28万顶帐篷以及40. 9万床件、衣被等中央救灾物资，获得了比以往更快的危机响应速度和现场救援效能。4

2019年11月29日下午，中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，我国应急管理体系经过不断的调整和完善，成功应对了一次又一次重大突发事件，有效化解了一个又一个重大安全风险，创造了许多抢险救灾、应急管理的奇迹，我国应急管理体制机制在实践中充分展现出自己的特色和优势。5

1 吴波鸿、张振宇、倪慧荟：《中国应急管理体系70年建设及展望》，载《科技导报》2019年第16期。

2 刘一弘、高小平：《70年三大步：中国应急管理制度的综合化创新历程》，载《中国社会科学报》2019年9月25日。

3 张海波：《新时代国家应急管理体制机制的创新发展》，载《人民论坛·学术前沿》2019年第5期。

4 靳丹妮：《中国将进一步推进应急管理体制机制改革》, https://baijiahao. baidu.com/s?id=1623350082100326723&wfr=spider&for=pc,2021年11月27日访问。

5 资料来源：http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/30/c_1125292909.htm, 2021年11月27日访问。