普惠金融的探索历史及理论思考

中国工商银行原董事长

姜建清

普惠金融不是新概念或新事物，其千年发展历程反映出人类社会对金融发展的实践探索和理论认知。21世纪初，社会又一次呼吁金融包容性增长，呼吁金融在公平与效率、普惠性与商业性之间平衡发展。本文从更宽的视角、更长的历史维度，通过审视普惠金融的探索历史和三次重大转变，重新思考过去、现在和未来普惠金融的发展之路。

金融发展过程亦是金融普惠的过程

普惠金融的第一次实践创新过程，是金融从无到有，从禁锢、发展到突破的过程。在长期的斗争发展和制度变迁中，金融的属性和地位得以正名与确立。从宏观角度看，金融发展的过程亦是金融普惠的过程，金融的低普惠度也是金融欠发展和不平衡的体现。

金融孕育于市场需求，兑换支付与商品交换密不可分，有息借贷早于货币诞生，在古埃及和古巴比伦时代利息回报已存在，古希腊和古罗马已有存贷款业务，早期的银行机构随之诞生。金融从无到有，改变了无融资的窘况，使储蓄转化为资本，以借贷付息激励各方，推动了社会和经济的发展。然而，经济决定金融。人类在几千年的历史中，长期处于相对自给自足的农牧经济时代，社会经济发展相当缓慢；与之对应，金融活动范围和影响也比较有限，金融品种相对单一，金融市场狭小割裂，金融业长期处于发展不充分、不平衡的状态。尤其令人可惜的是，重大实践创新缺乏理论认知。风险与借贷相伴而生，为弥补风险和商业牟利出现了高利贷，导致农民无力偿债而失去土地甚至破产，对仅维持生计水平的原始社会的思维习俗、伦理道德和社会结构带来巨大冲击。人们对社会分化表示反感，开始怀念财产公有、生活俭朴的时代，认为取消有息贷款就能重回过去的黄金时代。漫长的金融禁锢和抑制，追求“惠”的极致，导致了匮乏的均等和贫困的普及。欧洲进入了数百年经济凋零、发展迟滞的黑暗期。

金融在夹缝中进行了千年的挣扎。在代表时代方向的新兴经济力量面前，束缚有息信贷的宗教神学禁锢被冲破了。从批判，到禁锢，到容忍，到规定可例外，到允许“适度”的利率并最终消除对信贷及利息的偏见，整整花了7个多世纪。中世纪后的航海贸易和商业发展推动了金融的发展，利润资本化发挥了财富加速器的作用，促进了资本主义工商业的飞速发展。金融覆盖面从国王、僧侣和贵族扩大至工商阶层，利息成本也明显趋降。历史的教训告诉我们，解决贫富差异问题不能走“贫困平均化”的道路。只有发展才能最终解决贫困。金融发展是经济发展不可或缺的助推器，没有储蓄转化为资本的推力，经济只能缓慢增长。同时，金融发展亦冲破了传统的认知。千余年里，人们认为只有“劳动+土地”才能创造价值，将其作为扼杀金融的理论武器。直至1776年，亚当·斯密（Adam Smith）在《国富论》（An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth）中才将“劳动、资本和土地”作为生产三要素。马歇尔（Alfred Marshall）又将其扩充为“劳动、资本、土地和组织（企业家才能）”，对金融业筹集资本的作用做出正面评价。可叹的是，人们思想上的烙印很难去除，许多人依然认为只有劳动型的制造业和农业才创造价值，将实体经济与服务经济、金融业对立起来。

尽管金融的一个商业逻辑是蕴含普惠性，扩大覆盖面才能增加收益；但金融的另一个商业逻辑是收益与风险制约。早期的金融参与者主要是少数统治阶层，贫穷的农民主要向亲戚或邻居寻求友情性质、慈善性质或关切性质的无息借贷或无偿救助，偶尔救急的融资则需要提供抵押并付出更高利率。17世纪后，欧洲商业银行广泛发展，受益者扩大至跨国公司、贸易商和工业厂商等新兴资产阶级。但中小企业和工人、农民依旧融资难、融资贵。当时银行的高门槛仍将众多穷人拒之门外，即便是简单的存汇业务。18世纪“高大上”的英格兰、苏格兰银行，一般不接受低于10英镑的存款，而贫困的工人年薪只有10英镑左右。在收益与风险面前，金融业的逐利性与普惠性之间的矛盾难以调和，普惠金融的供给长期不足。

为了缓解社会矛盾，政府、教会曾通过慈善金融给予穷人无息或低息的小额信贷，以抑制高利贷。但其资金多半来自馈赠、施舍等慈善收入，来源有限，粥少僧多，还款机制约束性差，覆盖面和持续性都不理想。

普惠金融实践从兴到衰

在工业革命后，人类社会进入了快速发展的阶段，生产效率和生产力水平得到飞跃发展。然而，社会矛盾和问题相伴而生，传统农业经济解体，不少农民破产失地、困苦无援；产业工人薪酬微薄，境况恶劣；社会贫富差距扩大，矛盾激化。18—19世纪互助合作理论产生，储蓄银行、合作银行实施以穷人为主要服务对象的金融普惠模式，产生巨大影响。储蓄银行、合作银行从少数财富拥有者的专属品，转向为穷苦人群提供储蓄服务，鼓励穷人节俭自立、实现财务独立的服务机构。这与以盈利为目的的商业银行大相径庭。这些普惠金融举措受到了执政阶级的欢迎，许多国家政府鼓励储蓄银行将资金用于购买固定收益的政府债券，或存放在大银行以保证安全收益率。政府也以此将储蓄转化为投资（中国也曾通过邮政储蓄系统吸揽储蓄，给予2%的手续费）。不过在资金短缺缓解之后，政府利息补贴的争议越来越大。由国家替代储蓄银行投资的体制，削弱了其信贷和投资能力，增加了银行的惰性。

在存款和支付领域推动了金融普惠后，弱势群体仍不满其借贷需求被漠视，合作金融的诞生剑指更深层次的金融不公平现象，其目标是让穷人得到低成本的贷款。德国是世界信用合作金融的发源地，1848年成立了赖夫艾森信用合作社，1850年成立了舒尔茨城市信用合作社。营利性与普惠性的矛盾得到了较好的调解和平衡。涓涓金融细流汇成大海，一个多世纪以来，储蓄银行和合作金融风靡欧洲乃至世界，其模式在欧洲，以及南亚、拉美各国广泛推广，成为中小企业、农村经济、偏远地区和社区居民的主要金融服务者。低息贷款打击了高利贷，解决了农民的金融普惠需求，弥补了商业银行在农村的覆盖不足。第二次世界大战后，储蓄银行、合作金融机构与商业银行一起，成为世界银行体系的重要组成部分。

20世纪八九十年代起，全球储蓄银行与合作金融机构开始了大规模的机构合并和经营转型。随着经营区域和业务规模的扩大、经营环境的复杂化和信息不对称的加剧，传统的信贷风控方式难以适应。银行大型化后，半官半商的体制导致制度僵化、机构臃肿，社员对银行关心度下降，内部成本增加、效率优势骤降。金融的逐利性与普惠性之间的平衡被打破，“使命漂移”加快。“使命漂移”可以从服务对象来考察：从偏向于弱势群体转为偏向于富裕人群，从支持弱势群体的小额贷款转向热衷富裕客户的大额贷款。另外，可以从经营目标来考察：从以扶贫济困、合作互助为导向转为财务利润最大化偏好。总之，与普惠金融方向渐行渐远。

20世纪80年代到90年代，中国城市信用合作社发展至5000多家。城市信用合作社的服务对象也是中小企业，但在市场经济改革的浪潮下已背离对社员融资的合作制初衷。20世纪90年代中后期以来，全国城市信用合作社纷纷改制，多数采用“城市名+银行”的命名方式。2012年年末全国城市信用合作社已全部完成商业银行改制，城市信用合作社正式宣告退场。其宗旨和目标已经转变为“城市银行、中小企业银行和市民银行”。2018年年末全国共有1427家农村商业银行，尚余812家农村信用合作社未完成改制；农村商业银行加上农村信用合作社合计占中国金融机构的49.6%（见图1-1），资产占比为12%，尽管它们的业务方向还是服务“三农”和小微企业，但宗旨、机制、股东和客户都已经偏离了互助合作制的初衷了。

关于这场全球范围的普惠金融“使命漂移”与改制转型，有人认为，这是与时俱进，否则银行无法生存，认为原先的普惠模式是经济发展的阶段性需求，不能持久，最多只能坚持一代人。总之，曾经蓬勃发展的互助合作的金融普惠的理论和实践同时出现了低潮。

新世纪以来普惠金融重新出发

21世纪以来，普惠金融重新出发，迎来第三次重大转变，特别是金融科技的蓬勃兴起对金融功能进行了再造，普惠金融的实践和理论有待丰富。

从古老的典当业到帮困互助的金融互助合作，从宗教慈善组织到现代商业银行，金融确实在朝着普惠的方向发展，但其发展进度远不及人们的期冀。理论界和实践界通常从金融可获得性，以及金融产品与服务的使用情况、质量等维度来评价普惠金融的发展程度。然而在漫长的发展过程中，金融在逐步异化，摒弃了以人为中心的初衷，慢慢见物（财富）不见人。逐利，成为西方金融业的唯一追求，唯利是图的华尔街金融模式成为各国效仿的榜样。从早期漠视金融的商业性到后期漠视金融的普惠性，看起来是对立的两极，其实质都是缺乏对金融本质的深刻理解。

在世界跨过了20世纪，特别是经历了惨烈的全球金融危机后，人们开始反思这种金融模式的弊病，愤怒于金融资本主义的贪婪，反对少数人群占有多数金融财富导致的社会不公平、不均衡发展，加剧全球经济失衡及风险，而危机对经济发展造成了巨大创伤，社会秩序也遭到破坏。人们重新思考金融发展的初心和使命，探索新的发展模式和路径。

联合国在国际小额信贷年（2005年）正式提出了普惠金融的观念，其定义为：形成能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。以弱势群体和低收入人群可以负担得起的成本，及时和充分地提供信贷，确保他们能够获得金融服务。普惠金融一经提出，引起了各国政府和专家学者的高度重视，在全球范围内达成共识，因为它切中了当今世界的痛点。

然而，普惠金融的实施，知易行难，需要先从理念、理论出发，再采取行动。

首先，要认识到普惠金融不仅仅限于“解决弱势群体的金融服务问题”，除关注人与人之间的平等发展权问题外，还包括人与自然、人与社会的和谐共处与包容发展，而这些恰恰是日益凸显和居于核心地位的金融的社会功能属性的体现。金融天生具有经济性，正是由于金融发挥了中介作用，使资产实现了转化，经济发展才有了推力，财富才得到增值，效率、福利才得以提高。然而，金融更具有社会性，对于塑造一个更加公平、公正、高效的世界具有重要意义。普惠金融具有双重属性，它是金融不是慈善和救济，但又具有准公共产品的特征。因此，既要贯彻商业化、市场化经营，遵循契约原则，有借有还，还本付息；又要以可负担的成本，在尽可能广的范围内提供融资服务，帮助贫困人群解决发展权问题。通过金融的激励约束机制，使小微企业和弱势群体自立自强。同时利率应尽可能低，但又能覆盖成本和风险，保持可持续发展的动力。金融机构亦应从培育客户、综合回报、品牌效应等方面来平衡收益。通过完善金融生态体系，实现大中小银行的共生并存，通过金融竞争促使效率提升、成本压降，进而使边际利率趋降。一些新金融机构在法律允许的范围内采用较高利率的融资方式，是对正规金融机构的适当补充，应持宽容的态度。但须严格定义银行利息（费用）内容，防止出现变相的高利贷。要对“反高利贷”立法并严格执法，打击低借高贷的金融套利行为。其次，要认识到普惠金融已经成为当今金融发展的方向，成为金融推动经济高质量、可持续、和谐发展的新特征和新要求。很多学者研究金融发展在经济发展中所发挥的作用，和如何建立有效的金融机构体系和金融政策组合来最大限度地促进经济增长。相关研究表明，长期来看金融发展的悬殊差异可以解释不同国家间经济增长的差别。金融的可获得性与创新步伐和企业活力有着直接关系，金融可以通过功能完善来促进资源配置、推动经济增长。同时，金融对削减贫困有着正面作用，更高水平的金融发展将会带来更快的贫困削减。然而，一些学者指出，单纯追求利润回报和经济增长的金融增长，在发展到一定程度后则会造成严重的两极分化和贫富差距，而只有包容性的金融增长才对贫困削减、经济可持续发展有着正面、积极的作用[1]。普惠金融被视为实现经济包容性增长的重要途径和方法，可以让大部分没有能力的人群参与金融体系建设。无论是发达国家还是发展中国家，对未来金融的发展方向和模式都需要重新审视，需要立足金融功能完善和结构优化的视角，建立符合金融发展客观规律和社会经济制度环境要求的金融发展理论和体系。

最后，普惠金融的未来发展需要科技赋能，用金融科技的新理念和新手段来破解普惠金融发展难题。普惠金融争议的焦点，依然是普惠性与商业性的可持续平衡的难题。银行业在叹息缺乏有效信贷需求的同时，又望洋兴叹于庞大的小微信贷市场。因为传统的银行融资方式和技术，既无法满足面广量大、需求急迫的小微企业融资需要，亦无法有效控制利率成本与风险。信贷市场半径取决于风险控制半径，风险控制半径又取决于信息数据半径。管控好资产转化中的风险是普惠发展的难题。而技术变革是推动金融普惠发展的决定性力量，当代金融科技已经从传统的工具角色上升为金融变革的驱动力，可以创新金融服务模式、降低交易成本、提高金融效率，特别是破解“信息不对称”难题，最终使小额信贷业务满足商业可持续性。

通过金融场景构建，金融科技使资金流、商品流和信息流变得可视与可控、透明与可靠。风险控制从单客户、单品种、局部化、碎片化的管理方式，向业务关联、上下游联动、跨账户交易的大数据风控方式转变。数据模型能够准确判断客户状况，从而实现信贷决策和风险定价。金融科技能改善长尾客户的服务供给，适应小额高频、期短急迫的全线上、标准化的融资。政府通过税务海关、工商行政、公用事业、教育医疗、社会管理的行政和公共事务场景，形成了大量有价值的数据资源，然而这些数据资源却长期被闲置浪费。若能建立社会公共信用数据库，在一定规范下开放利用，加之各金融机构自有的信用数据，能有效提升全社会的信用数据水平。相信中国普惠金融发展会迎来又一个春天。

新时代普惠金融的发展呈现多元化发展态势。普惠金融的产生和发展本身具有强烈的内生性，具有因市场需求而诱致制度变迁的模式特性，不同模式之间的差异性大于同质性。耶鲁大学的经济学家蒂莫西·吉南（Timothy Guinnane）和他的合著者[2]曾论述合作金融内生性的本质不适宜强制性移植。赖夫艾森信用合作社的成功就有独特的历史人文原因。复制历史上的普惠金融模式已经不具现实可行性。孟加拉国乡村银行的模式也是欠发达国家的普惠金融实践。其小金额、高利率的融资方式，并不适用于中国。前方并没有现成可仿效的道路，现今中国蓬勃发展的小微企业贷款、微型金融、“三农”信贷等普惠金融实践，尤其是在金融科技模式下的普惠金融实践，都可被视为对普惠金融发展的新探索。在市场竞争机制的作用下，未来谁能提供效率高、质量优、成本低的金融服务，并能控制风险，谁就将是普惠金融可持续发展的成功践行者。

普惠金融的发展，关系到金融从何来、为了谁、到何去的宗旨与目标，关系到金融观念、理论和实践的重大突破，关系到社会资源配置和财富分配结果的优化和公平，关系到金融是服务多数人还是少数人的问题。新的道路只会在探索中形成，新的理论只会在实践中诞生。抚今追昔，千年金融沧桑使人们明晰了金融的初心和使命。革故鼎新，才能让金融真正为推进实现人的公平发展、自由和解放而努力。