2.1 制度背景

2.1.1 分税制改革

改革开放之前，我国实行“集中”式的财政管理体制，特别是1951年中央政府提出“统一领导，分级负责”的基本方针后，初步划定中央政府和地方政府的收支范围和财政责任。改革开放后，中央把一部分权力下放至地方，逐步转向以“放权让利”为总体基调的管理模式。1980年，中央开始试行“划分收支，分级包干”的办法，明确划分中央和地方的收支范围，尝试“分灶吃饭”的财政体制。1985年，“分灶吃饭”进一步发展为“划分税种，核定收支，分级包干”，并推广至全国大部分省区市。

上述模式并未一直延续，其关键转折点为1988年7月国务院颁布《关于地方实行财政包干办法的决定》，推出了财政承包制，即在保证中央财政收入稳定增长的前提下，让地方政府在其自身的职责范围内拥有更大的自主权，从而刺激了地方政府增加财政收入的积极性，但也导致地方本位主义行为¹不断增多。地方政府通过隐瞒超额部分或者将部分财政收入留作下一年弥补财政不足等方式，增加同中央政府对年度指标的谈判能力，使得地方政府掌控的财源不断增加。这导致中央财政收入占全国财政总收入的比重不断下降，1993年降至全国总收入的22%。此时，中央政府不仅无力承担庞大的开支，也缺乏对宏观经济的干预能力。

对此，国务院于1993年12月公布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，一方面对中央政府和地方政府的收入分成比例进行了重新划分，另一方面也对中央和地方事权及支出进行了切割。这次改革增强了中央政府的财力集中度，同时也调动了地方政府的积极性，并使得中央和地方在税种上有了较为清晰明确的界定。不同于财权划分，中央和地方在事权范围的界定上却比较模糊。同时，我国上级政府对下级政府有着较严格的管理机制，使“财权上移、事权下移”的现象出现，并形成了分级财政，即一级财政一级事权。财政资金出现多部门管理、多渠道支付、分层次负担等现象，即条块结合体制²。这种两权不匹配进一步加大了地方可支配财力不足的困境。在地方政府重铸财务、平衡事权的过程中，地方政府外部融资的需求得到强化。与此同时，1995年出台的《中华人民共和国担保法》(下文简称《担保法》)第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷的除外。”由此可见，中央政府在保证预算硬约束的同时，也为各地政府留下了一道口子，使得各种类型的地方融资平台应运而生，成为筹措公共投资建设资金的现实选择。此外，由于财政资金制度划拨较为复杂，无法与金融体系垂直管理的模式实现有效对接，而地方融资平台在整合注入财政资金后，形成了对金融资金长期有效的承接平台。

“以政控财，以财行政”的财政制度是影响我国政府行为的重要因素。自1978年改革开放以来，我国一直在探索财政体制改革。由于财权不断上移、事权不断下移，同时中央转移支付无法满足需要，地方政府不得不通过外部融资来弥补财政收支缺口，进而完成事权和支出责任。在这一财政逻辑下，地方政府融资平台得以迅速发展，并形成现有格局。即，在20世纪90年代，地方融资平台作为地方政府的融资载体，在全国层面展开积极探索并取得不俗的成绩。然而，在2009年的“一揽子刺激计划”实施后，融资平台债务与地方政府性债务、银行信贷风险等问题成为各界关注的焦点。