1.1.3 政府融资渠道

对于地方政府而言，举债融资有其必要性和合理性。地方政府提供的公共产品多数需要大量的前期投资，同时建设周期和回款周期较长，特别是一些代际公共产品，偿债人和受益人并不完全重叠。这就要求地方政府出面主持公共产品的建设，通过举债的方式完成项目融资，实现资金跨期调节配置，平衡好代际之间的债务和权益，提高建设效率。

通常，融资是指基于市场机制和契约关系，利用资金的所有权和使用权的转移，把处于储蓄状态的资金转化为投资状态。根据是否通过中介机构，融资活动可以分为直接融资和间接融资两类。间接融资是借助金融中介机构实现资金供给者和需求者之间的资金融通，双方分别与金融机构形成各自独立的债权债务关系，双方信息不透明，如银行贷款。与之对应，直接融资指资金供需双方直接构成债权债务关系，常见的方式有股票、债券和商业票据等。相比于间接融资，直接融资工具受金融市场成熟度的影响更大，资金供给方承担的信用风险也更高。因此，债务融资规模的扩张也传递了当地金融市场发展良好的信号。

统计数据显示，绝大部分国家都允许地方政府举借债务。通常，政府举债有两种方式：其一是向银行等金融机构借款，其二是发行债券。英国、法国等欧洲国家较多以银行借款为主要资金来源，美国、日本和印度以发行市政债券为主，德国兼而有之。

1．银行贷款

无论是在发达国家还是发展中国家，专业银行是政府募集资金、补充资金不足的重要渠道，特别是在供水供热、污水垃圾处理以及市政道路建设等基础设施投资方面。银行贷款占比较大的部分国家，还设立了基础设施专门银行为地方政府提供资金，其贷款申请条件通常比私人借贷者更为宽松，如美国、欧洲各国和日本等国家。这些专业银行的资金大多数来源于储蓄机构、储蓄基金、部分养老基金和政府资金。

2．市政债

在资本市场较为发达的国家，其地方政府通常采用市政债来进行建设融资。一般而言，市政债是地方政府或其授权机构发行的并承诺在一定期限内还本付息的债券，其发行利率会低于银行贷款利率。

根据偿债资金来源的不同，市政债券可以划分为一般责任型市政债、收益型市政债和混合型市政债。一般责任型市政债是指以地方政府的税收收入作为偿债资金的债券，由于不与特定的项目挂钩，实际上就是地方公债。收益型市政债是指以特定项目的收入 (而非税收)作为偿债资金来源的债券，其还本付息的资金来源于项目收益，如高速公路、水电气的收费。混合型市政债是指以特定项目收入和地方政府税收收入共同偿债的债券。即，债务到期时先以项目收入偿付，不足部分再由地方政府在约定范围内承担还本付息的责任。

按照发行方式的不同，市政债又可以分为公募债券和私募债券。公募债券是指向社会公开发行，任何投资者均可以购买并能在证券市场上转让的债券。私募债券是指向与发行者有特定关系的少数投资者募集的债券，其发行和转让均有一定的限制。

市政债的发行主体、募资用途和投资项目均有特定性。具体而言，市政债发行人必须是某级政府授权的代理机构 (如市政建设公司)，所筹资金必须用于公用基础设施的建设，不得用于弥补短期行政经费开支。偿债资金主要来源于项目自身收益，政府也会给予一定限额的补助。在投融资过程中，可以享受特殊的优惠待遇，一般可以免缴或减收利息税。

3．其他

国债转贷融资。在一些国家，地方政府可以向上级财政借款。对于法律不允许中央借款给地方政府的国家，可以专门为住房、环境保护、水资源管理等项目设立政府基金，或者提供贷款申请流程和信用分析培训，帮助地方政府申请商业贷款。其中一种典型的中央扶持地方融资的间接模式是国债转贷，如英国地方政府融资主要是来自公共工程贷款委员会和商业银行的贷款，隶属于英国财政部债务管理办公室的公共工程贷款委员会通过转贷来自国债资金的国家贷款基金，为地方政府提供了近80%的借款²。1998年，我国财政部制发《国债转贷地方政府管理办法》 (财预字 〔1998〕267号)³，允许中央政府发行国债筹集资金，再由财政部转贷给地方省级政府，在该省内统借、统还。国债转贷资金有着明确的资金用途要求，仅限于农林水利、交通建设、城市基础设施和环境保护投资、城乡电网改造等方面。一般情况下，中央转贷给沿海发达地区的资金还贷期限为6年，含宽期限⁴2年，年利率在5.5%左右；转贷给中西部地区的还贷期限为10年，含宽期限2年，年利率为5%；转贷资金从财政部拨款之日开始计息。国债转贷资金的资金流动和运行模式见图1.2。

一些国家还设立市政发展基金或基于中介机构的市政建设基金。这些基金一般受到政府部门的资助，是在本国资本市场未充分发展之前为市政建设提供长期资金支持的过渡性机制。通常，市政借款的中介机构在不同国家有不同的表现形式。如印度尼西亚的区域开发账户 (regional develop-ment accounts)，以市场利率为基准向外发放贷款，目的是给地方财政当局3—5年的时间回笼资金、展示良好的财政管理水平，从而使得它们能直接从银行和资本市场借款。泰国筹建了泰国担保基金，为城市环境基础设施向私人金融机构和商业银行的贷款提供担保，并允许发行债券为城市环境基础设施融资，拓宽投资人融资渠道。

境外资本也是一国政府投资的重要资金来源。比如巴西政府曾经是全世界外债最多的国家之一。在20世纪70年代中期的世界石油危机期间，中东国家急需输出石油美元，巴西政府大量借入外债，超过千亿美元，大肆兴建基础产业和基础设施，促进国内经济的快速发展，也带动了其他产业的发展。对于我国而言，2005年国家发展和改革委员会 (下文简称发改委)出台了《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》(发改委令 〔2005〕28号)，明确指明境内企业、机构和团体均可申请国外贷款。这些贷款主要用于公益性项目和公共基础设施建设，保护和改善生态系统，促进欠发达地区的经济发展。

1 帕累托最优 (Pareto optimality)指资源分配的一种理想状态，假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好，这就是帕累托改进或帕累托最优化。

2 周燕来 (湖北省黄石市审计局):《浅析国外地方政府债务管理经验与借鉴》，审计署官网2011年1月25日，https://www.audit.gov.cn/n6/n1558/c113743/content.html,2021年5月15日访问。

3 目前该文件已废止。

4 宽限期即债务的延缓偿还期间。