第二节
网络信息安全监管的指导思想

面对网络空间日益严峻和复杂的形势，我国不断完善网络安全战略、政策和法律，深入推进网络安全治理体系和能力现代化。在总体国家安全观引领下，网络信息安全成为我国国家安全体系的重要组成部分。总体国家安全观是新时代国家安全工作的根本遵循和行动指南，也是网络信息安全监管的指导思想。总体国家安全观对网络信息安全监管原则的确立、监管体系的构建、重点监管领域制度机制建设等具有重要指引意义。进入新时代，我国网络信息安全的领导体制、战略谋划、法治建设、执法监管、机制创新等，都是在总体国家安全观指引下推进的，取得了丰硕成果。

“监管”作为一个概念和实践活动具有广狭二义。从我国网络信息安全体制以及网络信息安全监管实践来看，对于我国网络信息安全监管中的“监管”概念，宜作广义理解，包括监督、管理、管制、规制、调节、调控等。从参与监管的主体来看，我国网络信息安全监管包含了政党监管、行政监管、司法监管、监察监管、平台监管等。在网络信息安全领域风险泛化和复杂化背景下，网络信息安全监管也需要在总体国家安全观指引下不断调适和变革。例如，随着网络电商直播、网络游戏直播、互联网医疗、自动驾驶等网络新业态、新技术的发展，网络信息安全监管也必须不断创新。

由于网络空间和现实社会的高度同构，网络风险与现实风险的复杂交织，网络空间治理在国家治理中具有举足轻重地位。由此，网络信息安全监管的意义就不仅仅是维护网络空间秩序，而且对国家的整体治理也具有重要意义，网络信息安全监管失败可能导致国家的整体失败。而由于网络空间安全的复杂性和不确定性，网络信息安全监管也将是一种复杂性监管和模糊性监管。对于模糊性对象的监管，传统监管模式难以胜任，必须在监管模式和激励方式上进行变革。

在国家安全学的类型划分中，网络信息安全的基本属性是新兴安全或非传统安全。不过，由于政治、军事等传统安全问题不断向网络空间延伸，使得网络信息安全又包含了诸多传统安全因素。网络信息安全涉及的利益类型和利益关系极为复杂，既包括国家利益，也包括社会公共利益和个人利益。网络信息安全所涉及的主体也包括国际、国家、地区、组织和个人等多种层次。从风险角度来看，网络信息安全领域的风险类型多种多样，各种风险之间的关系错综复杂，具有综合性风险的典型特征。有效维护和塑造网络信息安全，必须坚持总体国家安全观，坚持统筹发展和安全，注重运用底线思维、战略思维、系统思维、法治思维，不断推进网络信息安全监管体系和能力现代化。

一、总体国家安全观的形成与发展

总体国家安全观是中国共产党历史上第一个被确立为国家安全工作指导思想的重大战略思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代国家安全工作的根本遵循和行动指南。习近平总书记是总体国家安全观的创立者。中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记强调，保证国家安全是头等大事，亲自担任中央国家安全委员会主席，亲自谋划、亲自部署、亲自指挥，发表一系列重要讲话、作出一系列重要指示，正式提出和不断丰富完善总体国家安全观。

2013年11月，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。

2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上指出：“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。”同时强调要贯彻落实总体国家安全观，必须既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全。

2015年1月23日，中共中央政治局审议通过《国家安全战略纲要》。这是中国共产党历史上也是共和国历史上第一份专门的国家安全战略。《国家安全战略纲要》提出，新形势下维护国家安全，必须坚持以总体国家安全观为指导，坚决维护国家核心和重大利益，以人民安全为宗旨，在发展和改革开放中促安全，走中国特色国家安全道路。要做好各领域国家安全工作，大力推进国家安全各种保障能力建设，把法治贯穿于维护国家安全的全过程。

2017年2月17日，习近平总书记在国家安全工作座谈会上强调，维护国家安全，要立足国际秩序大变局来把握规律，立足防范风险的大前提来统筹，立足我国发展重要战略机遇期大背景来谋划；要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，坚持以全球思维谋篇布局，坚持统筹发展和安全，坚持底线思维；坚持原则性和策略性相统一，坚持党对国家安全工作的领导。

2017年10月18日，中共十九大将坚持总体国家安全观纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，提出统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益。10月24日，十九大通过《中国共产党章程（修正案）》，将总体国家安全观写入党章。

2018年4月17日，习近平总书记主持召开十九届中央国家安全委员会第一次会议，强调全面贯彻落实总体国家安全观，必须坚持统筹发展和安全两件大事，既要善于运用发展成果夯实国家安全的实力基础，又要善于塑造有利于经济社会发展的安全环境；坚持人民安全、政治安全、国家利益至上的有机统一，实现人民安居乐业、党的长期执政、国家长治久安；坚持立足于防，又有效处置风险；坚持维护和塑造国家安全，塑造是更高层次更具前瞻性的维护；坚持科学统筹，始终把国家安全置于中国特色社会主义事业全局中来把握，充分调动各方面积极性，形成维护国家安全合力。

2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部“坚持底线思维着力防范化解重大风险”专题研讨班上发表重要讲话，对防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域重大风险作出分析，强调提高风险防控能力并着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定。

2019年10月31日，中共十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一。以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障，健全国家安全体系，增强国家安全能力。完善集中统一、高效权威的国家安全领导体制，健全国家安全法律制度体系。加强国家安全人民防线建设，增强全民国家安全意识，建立健全国家安全风险研判、防控协同、防范化解机制。提高防范抵御国家安全风险能力，高度警惕、坚决防范和严厉打击敌对势力渗透、破坏、颠覆、分裂活动。

2020年10月29日，中共十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》，明确将“统筹发展和安全”纳入“十四五”时期经济社会发展的指导思想，设置“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”专章，强调“坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障”。

2021年11月18日，中共中央政治局审议《国家安全战略（2021—2025年）》。会议指出，新形势下维护国家安全，必须牢固树立总体国家安全观，加快构建新安全格局。必须坚持党的绝对领导，完善集中统一、高效权威的国家安全工作领导体制，实现政治安全、人民安全、国家利益至上相统一；坚持捍卫国家主权和领土完整，维护边疆、边境、周边安定有序；坚持安全发展，推动高质量发展和高水平安全动态平衡；坚持总体战，统筹传统安全和非传统安全；坚持走和平发展道路，促进自身安全和共同安全相协调。要坚定维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全，严密防范和坚决打击各种渗透颠覆破坏活动。要增强产业韧性和抗冲击能力，筑牢防范系统性金融风险安全底线，确保粮食安全、能源矿产安全、重要基础设施安全，加强海外利益安全保护。要强化科技自立自强作为国家安全和发展的战略支撑作用。要积极营造良好外部环境，坚持独立自主，在国家核心利益、民族尊严问题上决不退让，坚决维护国家主权、安全、发展利益。

二、总体国家安全观的核心要义

总体国家安全观根植于中国特色社会主义新时代，也全面指导新时代国家安全实践。进入新时代，面对百年大变局，我国国家安全形势发生重大变化。当前，国际政治经济格局深刻演变，新一轮科技革命和产业革命加速演进，世界进入动荡变革期，维护各领域安全的任务日益繁重。必须坚持总体国家安全观，不断完善国家安全体系，扎实做好各安全领域工作，确保国家长治久安。

总体国家安全观是一个科学理论系统，内涵极为丰富。总体国家安全观也是一个不断发展和完善的动态理论体系。总体国家安全观的核心要义集中体现在习近平总书记提出的“十个坚持”之中。

2020年12月11日，习近平总书记主持中央政治局第二十六次集体学习并发表重要讲话，就全面贯彻落实总体国家安全观提出“十个坚持”。具体包括：一是坚持党对国家安全工作的绝对领导，坚持党中央对国家安全工作的集中统一领导，把党的领导贯穿到国家安全工作各方面全过程。二是坚持中国特色国家安全道路，贯彻总体国家安全观，坚持政治安全、人民安全、国家利益至上有机统一，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，捍卫国家主权和领土完整，防范化解重大安全风险，为实现中华民族伟大复兴提供坚强安全保障。三是坚持以人民安全为宗旨。四是坚持统筹发展和安全，实现高质量发展和高水平安全的良性互动，努力实现发展和安全的动态平衡。五是坚持把政治安全放在首要位置。六是坚持统筹推进各领域安全，统筹应对传统安全和非传统安全。七是坚持把防范化解国家安全风险摆在突出位置。八是坚持推进国际共同安全，高举合作、创新、法治、共赢的旗帜，推动树立共同、综合、合作、可持续的全球安全观，加强国际安全合作，完善全球安全治理体系，共同构建普遍安全的人类命运共同体。九是坚持推进国家安全体系和能力现代化，构建系统完备、科学规范、运行有效的国家安全制度体系，提高运用科学技术维护国家安全的能力，不断增强塑造国家安全态势的能力。十是坚持加强国家安全干部队伍建设。

2021年11月，中共十九届六中全会审议通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《决议》），从13个方面总结了新时代以来党的历史性成就，进一步补充和丰富了总体国家安全观的内涵。《决议》进一步明确，总体国家安全观的核心要义是坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，统筹发展和安全，统筹开放和安全，统筹传统安全和非传统安全，统筹自身安全和共同安全，统筹维护国家安全和塑造国家安全。在国家安全领域上，《决议》明确指出政治、军事、国土、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物等诸多领域。在国家安全治理上，《决议》要求全党增强斗争精神、提高斗争本领，落实防范化解各种风险的领导责任和工作责任；着力推进国家安全体系和能力建设，设立中央国家安全委员会，完善集中统一、高效权威的国家安全领导体制，完善国家安全法治体系、战略体系和政策体系，建立国家安全工作协调机制和应急管理机制；把安全发展贯穿国家发展各领域全过程，注重防范化解影响我国现代化进程的重大风险。在现阶段维护国家安全的重点任务上，《决议》强调要坚定维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全，加强国家安全宣传教育和全民国防教育，巩固国家安全人民防线，推进兴边富民、稳边固边，严密防范和严厉打击敌对势力渗透、破坏、颠覆、分裂活动，顶住和反击外部极端打压遏制，开展涉港、涉台、涉疆、涉藏、涉海等斗争，加快建设海洋强国，有效维护国家安全。

三、总体国家安全观对网络信息安全监管的指导意义

第一，总体国家安全观确立了网络信息安全在我国国家安全体系中的地位，为网络信息安全监管奠定坚实基础。总体国家安全观提出之前，党和政府虽然也高度重视网络信息安全，但对网络信息安全在整个国家安全体系中的地位和重要性的认识还不够系统深入。基于总体国家安全观，习近平总书记鲜明提出“没有网络安全就没有国家安全”和“过不了互联网这一关，就过不了长期执政这一关”等系列重要论述，确立了网络信息安全在国家安全体系中的重要地位。

第二，总体国家安全观推动建立网络信息安全监管的总体体制架构。总体国家安全观具有鲜明的战略思维、系统思维特点，强调从整体上谋划各安全领域工作。在总体国家安全观视域下，网络信息安全不仅本身是一个内涵丰富的安全领域，而且是一个与其他安全领域复杂交织的安全领域；维护和塑造网络信息安全，必须加强党中央的集中统一领导，整合各方面治理资源，实行整体治理、综合治理、系统治理。为此，中央先后组建中央网络安全和信息化领导小组、中央网络安全与信息化委员会，建立起具有中国特色的网络信息安全领导体制和监管架构。

第三，总体国家安全观有助于网络信息安全监管确立监管目标、监管原则、监管模式和重点监管任务。例如，在总体国家安全观视域下，网络信息安全监管要树立多重目标，不仅要致力于维护网络空间秩序和安全，还要维护政治、经济等其他领域安全；在监管原则上，要坚持统筹发展和安全、统筹内外安全、统筹各领域安全等；在监管模式上，要采取全要素监管、综合监管等模式；在监管任务上，要聚焦影响网络安全和国家安全的重点事项、重点环节等。