序言

公共预算是政府治理的重要基础, 是公共行政研究的重要领域。作为政治文件, 它分配着稀缺资源, 平衡着社会和政治中多元、冲突与竞争的各种利益; 作为经济和财政记录, 公共预算是评估和预测经济增长、收入分配、社会福利的重要工具; 作为技术性文件, 公共预算限制了政府开支, 维持了预算编制、管理的数目字活动; 作为一种行政管理工具, 公共预算又与官僚、制度形式以及政策过程密切相关。长期以来, 理论家们不断尝试在官僚机构、议会、法院、利益集团以及普通公民之中寻找对预算行为的理论解释, 总是在尝试解释和回答什么决定了政府预算的分配, 以及预算分配结果是如何变化的。

在渐进主义 ( incrementalism) 决策理论的影响下, 预算渐进主义成为长期占据公共预算领域的主导性理论, 学者们认为预算分配的重要基础是上年的预算结果, 因此预算制定是在上年预算基础上的“小修小补” ( muddling through) 。然而自20世纪90年代以来, 不断出现的经验证据催生了反思和质疑渐进主义的理论思潮。学者们发现, 公共预算在大量渐进变迁之外, 还存在少量但剧烈的预算变化, 这一模式被称作 “间断均衡” 式预算变迁。间断均衡理论 ( punctuated equilibrium theory, PET) 的倡导者将这一模式出现的原因归于决策者有限的注意力以及政治结构中存在的制度摩擦, 并由此构建了一个以注意力为驱动、议程为基础的间断均衡预算理论。现如今, 该理论已经成为预算渐进主义的替代, 风靡西方学术界, 并且涌现了来自多个国家、多级政府的经验证据。然而, 有关中国预算变迁的有力度的、与中国现实密切结合的研究成果仍然十分匮乏, 亟待进一步拓展和完善。

本书的研究目标是, 将间断均衡理论视角下的预算变迁问题拓展到中国的制度场域与政策过程中进行研究。中国的预算变迁存在何种特征? 不同层级和地区之间存在怎样的差异? 决策者和制度因素缘何影响预算过程? 本书将采取理论分析与实证研究相结合的方法尝试对上述问题进行回答。在理论部分,本书首先回顾了自渐进主义产生以来公共预算研究的发展脉络, 阐明了“两个批判” (渐进主义起源于对全面理性主义的批判、预算间断均衡理论起源于对预算渐进主义的批判) 之间的理论承继关系。其次, 本书从概念界定、理论基础以及分析工具方面, 对间断均衡理论进行了细致介绍, 对间断均衡理论在公共预算领域中形成的研究成果和研究方法进行述评。在实证部分, 本书首先选取我国中央政府与省级政府两个研究层次, 分别基于1995—2019年间中央预算与31个省级行政单位(除港、澳、台外) 预算中功能分类预算科目的年度变化测量预算变迁, 并通过统计图形、正态性检验以及随机过程方法,实证检验中国预算变迁中是否存在间断均衡特点。其次, 本书聚焦于地方官员与政策过程的研究进路, 从晋升激励、任职流动与兼任制度三个维度, 通过分析决策者注意力与政策过程中的制度摩擦的变化, 构建了解释省级预算间断差异的分析框架。笔者进一步构建了1996—2017年间预算、人事与社会经济变量构成的多源面板数据集, 通过多维面板固定效应回归模型为研究假设寻找经验证据。

本书的主要研究结论是: (1) 1995—2006年与2007—2019年两个时期的中央预算均呈现间断均衡式的变迁特点。此外,在对中央预算依据预算功能类型进行划分后发现, 经济建设类支出、科教文卫类支出以及公共管理类支出三类预算的变迁特点存在差异。 ( 2) 1995—2006年与2007—2019年这两个时期的省级预算普遍呈现出预算间断均衡变迁的特点。此外, 在这两个时期中, 省级预算间断程度均低于中央预算间断程度。在1995—2019年跨越二十几年的较长时期内, 各省预算间断程度存在显著差异, 是一个动态变化的过程。 (3) 中国地方官员的晋升激励、任职流动与兼任制度均是影响预算间断差异的重要因素。实证结果显示, 具有更强晋升激励和省级机构任职经历的地方官员, 会显著降低辖区内部的预算间断程度; 而地方官员的横向兼任职务亦会产生显著降低辖区内预算间断程度的政策效果。

本书的研究在如下五个方面具有理论贡献和现实意义。第一, 本书对我国公共预算在1995—2019年间的变迁模式进行全景式扫描, 从时间上和空间上进一步补充了有关中国预算间断均衡变迁的事实证据。本书依据前沿的政策过程理论——间断均衡理论, 对中国的公共预算变迁进行了实证检验。笔者从中央预算和省级预算两个研究层次, 首次使用1995—2019年的预算数据, 提供了预算间断均衡在中国存在的实证证据, 增强了间断均衡理论的外部有效性, 并且有助于厘清有关渐进主义预算变迁和间断均衡预算变迁的理论争论。第二, 本书从间断均衡理论提出的以注意力为驱动的、议程为基础的预算模型出发, 创新性地提出并检验了“官员晋升、交流和兼任—注意力分配与制度摩擦—预算间断均衡”的理论框架, 为理解地方预算间断均衡变迁拓展了基于官员个体的新思路。在阐述中国干部人事体系和预算过程中, 本书揭示了注意力分配和制度摩擦与中国研究场景和治理机制的互动关系。本书的研究呼应了新制度主义对制度的关注, 认为制度是形塑政策和预算过程的重要变量。同时, 本书的研究也为我们理解预算间断的成因增添了新的思考维度, 有助于我们从个体层面和组织层面更好地理解中国官员选拔体系和预算权力分配对政策产出的影响, 进一步揭示中国国家治理的制度密码。第三, 本书从中国特色的干部人事制度体系出发, 对间断均衡理论视角下地方官员影响预算间断均衡的具体机制进行了提炼并构建了理论框架, 有助于增进读者对中国干部人事制度如何影响政策变迁和治理绩效的理解。第四, 本书的研究结果揭示了国家治理中的人事制度, 特别是选拔和激励机制, 对政策产出的重大影响。因此,在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的新征程上, 谨慎设计引导官员注意力分配的系统, 并为他们提供与政策问题相关的信息和知识就成为必要之举。据此, 笔者提出应合理构建官员激励机制, 畅通干部晋升渠道, 用好干部兼任制度, 注重制度背后的政策意涵等相关政策建议。第五, 本书基于间断均衡理论视角, 对预算领域经典的“科伊问题”提供了新的解答。本项研究挑战了传统的预算渐进主义理论, 强调了决策者注意力分配以及政策过程中制度摩擦的变化对政策议程和政策产出的影响, 为从政策过程视角研究公共预算问题提供了新的思路。