中国式现代化与中国特色社会主义刑法学研究——中国刑法学研究会全国刑法学术年会文集（2023年度）（上卷）

第一编
中国特色刑法基础理论研究

关于我国国家安全刑法保护现代化的若干思考

王世洲[2]

习近平总书记在党的二十大报告中指出，“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提”，对新时期国家安全工作做了重要的战略部署。笔者希望通过系统性梳理国家安全概念和体系，对国家安全法治保护特别是刑法保护的现代化建设进行若干观察与思考，以期为我国国家安全刑法保护领域具体工作的开展提供参考。

一、国家安全的体系和重点

从用语上说，“国家安全”这个词是在第一次世界大战之后才出现的。但是，从含义上说，国家安全这个词所表示的“保障国家不受威胁”的意思，在遥远的古代就已经出现了。因此在今天，只有从含义上理解国家安全才有意义，才能正确把握这个概念的时代意义和社会政治意义。

国家安全概念所包含的内容是随着时代的发展而变化的。在封建君主统治的时代，国家安全的主要内容就是君主的安全。例如在英国，19世纪之前颁布的所谓危害国家的犯罪都与君主的利益密切相关。[3]在中国古代唐律中，“十恶重罪”以“谋反”“谋大逆”“谋叛”为首，侵害的内容包括君主个人所代表的“社稷”，皇家宗庙、陵墓和宫阙，以及“背国从伪”行为。[4]在新的社会制度建立和稳固初期，国家安全的内容比较注重从物质层面关注政权稳固和国防问题。例如，美国在20世纪的大部分时间里都把国家安全看成一个军事力量和战备状态问题。[5]我国1979年《刑法》中以破坏各种公共设施、抢劫各种重要物质和枪支弹药、劫持飞机和各种车船、为敌人指示轰击目标为内容的反革命破坏罪，是以推翻无产阶级专政的政权和社会主义制度为目的、危害中华人民共和国的反革命罪的重要内容。

在社会制度和国家政权稳固之后，国家安全的内容呈现出日益扩大的趋势，例如，美国学者最近提出的比较有影响力的观点认为，美国的国家安全应当包括经济安全、政治安全、能源安全、国土安全、网络安全、人类安全和环境安全。与之类似，在2021年俄罗斯国家安全战略文件中，国家安全包括了从战略和军事事务到文化生活的所有内容，完整涵盖了社会的不同方面，不仅涉及经济和社会、生态和基础设施、贸易和外交、文化和教育，而且涉及国家“传统价值观”的意识形态安全。

值得注意的是，各国现代国家安全的内容已经不约而同地强调了信息的重要性。美国的做法比较直接和主动。根据以国家安全为目的制定的法律，例如，1947年颁布的《美国国家安全法》及其后的修正案，美国在国家安全领域设立和组建了一系列重要的机构。其中，中央情报局是美国最重要的情报机构，主要任务就是收集和分析美国决策者所需要的情报，特别是对立法至关重要的情报，从而可以为美国各种关键机构提供建议。根据《美国国家安全法》建立的其他国家安全组织包括美国国家安全委员会、参谋长联席会议及由原来的战争部和海军部合并而成的国防部。这些部门的主要任务都包括收集、协调国家安全信息，确保美国国家安全政策有效而不发生混乱。俄罗斯的做法比较间接和被动。例如，2021年俄罗斯国家安全战略文件中也强调了信息安全，不过，这似乎是为了反映俄罗斯乃至全世界在网络空间、互联网和社交网络领域的新形势。[6]

纵观国家安全内容的历史性变化，可以得出以下三点认识：

第一，对国家重要领导人的保护仍然是今天国家安全的重要内容。在任何国家，涉及国家领导人人身安全的所有事项，都是国家安全的当然内容。如今，这方面的内容已经开始表现出扩展为一个国家的全体人民或者各族人民的趋势。对此，美国学者指出，美国国家安全的重要内容是国家机构防止对手使用武力伤害美国人。[7]关于俄罗斯的国家安全概念，也有观点主张，俄罗斯联邦的国家安全可以被理解为拥有俄罗斯联邦主权和唯一权力来源的多民族人民的安全。

第二，国家安全的内容在今天已经基本涵盖了所有与国家安危有关的物质性领域。在过去的年代，“国家安危”主要是与“战争”相联系的。如今，国家安全是多方面的，不仅包括军事方面的安全和防卫，而且包括广泛的非军事方面的安全。世界大国的国家安全概念中普遍包括免受恐怖主义侵害、犯罪最小化、经济安全、能源安全、环境安全、食品安全、网络安全等内容。可以肯定地说，几乎所有需要政府采取国家措施，包括政治、经济和军事力量，甚至外交手段来保卫的安全，针对毒品集团和跨国公司的行动，以及气候变化、政治排斥和核扩散，区域和国际合作，都有可能被包含在今天的国家安全的概念之内。

第三，现代国家安全的内容已经非常清晰地体现为以信息安全为核心的状态了。从世界各国的政策和法律状况看，美国和俄罗斯在重视信息安全方面存在不同的理由。第二次世界大战之后，美国的国家治理能力走在世界的前列，在国家安全方面长期考虑的是充当国际宪兵，压制对美威胁，贯彻霸权主义，也可以说，美国在国家安全方面长期展现攻击或者扩张状态，尤其是对外强力输出美国产品、美式观念和美式文化。俄罗斯由于在工业、经济、科技、能源等方面处于比较脆弱的状态，国家政权甚至领土主权在苏联解体之后又不断受到美国和北约的挤压、分化与侵蚀，在国家安全方面不得不长期处于防守或者克制态势。然而，现代各国在国家安全方面的斗争都是体系性的。目前，现代各国基本都建立了国家安全体系，对国家安全的侵害一般只针对体系中的弱点予以打击才有可能成功。这样，“知己知彼”这个古老的兵家原理，在国家应对内外敌对势力的攻击和威胁时，就具有了决定性意义。在网络化、信息化时代，各国无论是主动还是被动，都能够认识到信息安全对国家安全的关键意义。

从目前世界大国在国家安全方面采用的概念上看，现代国家安全的概念，不仅具有范围广泛的特点，而且具有突出信息安全的特点，尤其是突出经济信息安全的特点。

二、国家安全的政治概念和法律概念

今天，我们在为建设强大的社会主义国家而努力奋斗。在这一伟大的历史征程中，我国要维护和塑造的国家安全，是现代化的大国安全。在大国安全的语境下，如何理解国家安全的概念，是研究国家安全时必须特别关注的重要问题。

国家安全问题，首先是一个政治问题。因此，在现代政治的意义上，国家安全可以是一个先于法律存在的概念。一个国家中存在的统治力量，总是希望自己和自己统治下的人民处于不受外部威胁或内部动乱影响的和平、安全的生活环境之中，总是需要对威胁自身统治的侵害加以排除和压制。不过，在现代法治国家中，虽然应当制止侵害国家安全的行为，但是，由国家政权机关实施的压制行动都必须得到法律的授权。因此，国家安全的概念需要从政治和法律两个方面加以区分。

国家安全的政治概念，尤其是能够对国家政治生活起拘束力作用的有效概念，通常只能由在政治上有影响力的政党和领导人提出，而且不一定是以标准的学术概念的方式提出的。由于国家安全涉及的范围很广泛，并且处在不断扩张的过程之中，国家安全的政治概念就必然随着国际国内形势的变化而调整。为了保证国家的长治久安和国家法治的稳定性，从国家治理的意义上说，国家安全的政治概念发挥的是指导作用，国家安全的法律概念才是惩治危害国家安全不法行为的具体标准。

国家安全的法律概念是根据国家制定的法律形成的。虽然涉及国家安全的法律需要贯彻国家安全的政治要求和政治指导思想，但是该法律从形式到内容体现的必须是国家的意志。在今天全球失序紊乱的变革动荡的时代，法律对国家安全具有特别重要的意义。在建设国家安全体系方面，法律是治国理政的主要手段，为国家的发展提供法治化的有序进路。在压制破坏国家安全的行为方面，法律是现代规则和秩序的守护者，为国家的安全提供坚强的合理性保障。

无论是政治要求还是法律规定，国家安全面临的下列威胁，在今天都可以被认定为危害国家安全。

首先，对国家安全加以颠覆的根本性威胁。苏联一夜变天的历史教训和北约对南联盟、美国对伊拉克、欧洲列强对利比亚等国政权的肢解和颠覆，殷鉴不远，这些国家政权遭到颠覆的事例对我国最大的警示作用就是：“帝国主义亡我之心不死。”

其次，对国家安全利益的一般性威胁，已经成为危害国家安全的重要表现形式。对国家安全的危害，并不总是以发生政权颠覆的结果作为法律特别是刑法上构成不法行为的标准。现代大国在经济、科技和军事力量方面可能存在这样那样的不足，但完全颠覆一个国家的政权并不是一件容易的事情。现代的危害国家安全，只需要具有对国家安全利益的威胁就够了。毕竟，对国家安全利益的一般性威胁，在特定的条件或背景下，往往会成为颠覆国家政权这种根本性威胁的重要导火索或前提性条件。

最后，现代大国的国家安全利益，在传统上是指国家以物质形态或者静止形态体现出来的利益，主要包括政权、主权、领土完整，国家重要的大型工程、基础设施和与武装力量相关的利益，但是在现代，国家安全也越来越清楚地包括了国家的发展能力。今天，妨害国家提高人民福祉、促进经济社会可持续发展和保障国家维持安全状态的能力的行为，也已经在保障国家安全的范围内受到了重视。

在现代国家安全的观念中，危害国家安全还必须从保护和攻击两个方面进行观察。

在保护方面，现代国家的自身安全已经清楚地呈现出体系性全面防护的状态。现代大国地位的维护不仅需要现代化产业体系的支撑，而且需要在科技、文化、人才建设等方面的全面进步。尤其是我国，为了在21世纪中叶建成社会主义现代化强国，目前只有利用已经拥有的全世界最齐全的工业门类，通过建设以产业链、物联网、数字经济等各种先进技术和先进理念为代表的生产体系，才有可能在2035年实现达到中等发达国家水平的战略目标。在这个广阔而宽广的社会主义现代化建设战线上发生任何不能及时得到纠正或者弥补的重大损害，都有可能导致现代大国出现国家安全危机。

在攻击方面，危害国家安全主要表现出“重点突破”的状态。当攻击分别来自外部和内部时，这种状态可能有不同的表现。当攻击来自外部时，突破点经常是在长期研究和实践中发现并有意选定的。曾经在世界上屡屡奏效并颠覆了不少政权的“颜色革命”，最早应当是美国1893年在推翻夏威夷王国中使用的[8]，之后又通过总结，形成利用选举、人权、物价等来加剧危机、制造混乱、扩大分裂和形成冷漠，最后在自己不出面的情况下实现颠覆特定政权的目的。[9]最近几十年来，西方经常使用这种攻击方法，攻击并颠覆特定的国家政权。西方国家甚至已经开始对攻击国家安全的做法进行学术总结。例如，美国乔治敦大学法学院设立的“国家安全中心”项目，就以“国家安全360°”的视角，采用多学科方法进行研究，还为解决国家安全法律和政策中的紧迫问题组建了一个高级实验室。这种研究表面上是学术性和防御性的，进行的是学术探讨，防范的是外部攻击，但是，人们非常容易理解，这样的研究结果可以很容易地翻转成为了美国的利益而针对特定国家使用的利器。

历史证明，对现代大国国家安全的致命性攻击或者最后一击，只能来自内部。就像《红楼梦》第七十四回中说的那样：“可知这样大族人家，若从外头杀来，一时是杀不死的，这是古人曾说的‘百足之虫，死而不僵’，必须先从家里自杀自灭起来，才能一败涂地。”在现代社会中，内部颠覆力量在外部敌对势力的支持下给现代大国造成毁灭性打击，已经成为现代危害大国安全的经典模式。对内部颠覆力量的压制，或者从某种意义上说，全面加强我国社会主义现代化的建设，就是国家安全体系的基础性建设，就是从根本上强化国家安全的治本之策。

由此看来，现代大国在防范国家安全受到的侵害时，应当坚持贯彻保护国家安全不受威胁的政治指导方针，在法律特别是刑法上压制的不法侵害行为，不仅包括对国家重大利益的侵害，而且包括削弱保障国家安全能力的各种不法行为。

三、国家安全的层次和法治保护

现代的国家安全是一个范围广泛的概念。因此，现代化的国家安全保护，只能是一种依靠防护体系才能胜任的工作。在现代国家安全体系建设中分清层次，有利于统筹协调，发挥国家安全保护工作各个系统、各个方向、各个部门的作用。现代的国家治理和制度建设只有依靠法律保障，才有可能是持久、可靠的。只有在国家安全保护的法律和制度体系性建设中，按照体系不同层次的要求，恰当地使用相应的法律手段，才能实现国家安全保护的目的。

从作用上说，可以把国家安全保护体系区分为两个层次：一是体系建设，二是作用发挥。所有属于建设国家安全保护体系的工作，都属于前一层次。所有针对危害国家安全活动而采取的防卫行动，都属于后一层次。国家安全保护体系建设的目的是发挥国家安全保护的作用，但是，在体系建设层次还没有直接面对危害活动。国家安全保护体系建设的质量，最终会在与危害国家安全的斗争中得到检验，也就是在体系建设完成后才能得到检验。相比之下，国家安全保护的作用发挥，经常是直接在压制危害活动的过程中就立即显示出胜负优劣了。

在国家安全保护体系中，这两个层次的法律规范应当配置不同的法律手段，才能恰当地发挥保护的作用。与体系建设层次相关的部分，采用“以鼓励为主，以行政处罚为辅”的法律手段是比较恰当的。“鼓励”作为一种法律手段，在我国法律中经常不是直接规定的。例如，《国家情报法》第12条规定：“国家情报工作机构可以按照国家有关规定，与有关个人和组织建立合作关系，委托开展相关工作。”在这一类工作中，对“有关个人和组织”采取什么样的鼓励手段，并不是很清楚。在国家安全的体系建设中，作为一种法律手段——鼓励，尤其是由国家提供的资金支持，是否应当公开宣布或者规定，当然还有很多讲究。但是，从近年来出现和揭露出来的信息看，如美国在电子管时代就开展的晶体管、集成电路甚至芯片的研究，最终在国家安全方面占到了巨大优势。这一做法值得认真研究，美国军方以订单形式向相关科技研究提供鼓励和帮助，对于美国科技界在技术上赢得领先地位，从而增强国家安全的实力，起到了非常关键的作用。

行政处罚是由政府部门适用的一大类法律手段的总称。从我国国家安全的整个体系上看，行政处罚不仅应当指政府部门对违反法规和规章的个人适用的处罚手段，而且应当包括党团组织对其成员的纪律处分。国家安全的体系建设工作事关重大，对违纪行为处以行政处罚，对于严肃法纪，防止严重不法事件的发生有着重大的意义。我国现代的国家安全体系建设与国家其他日常的经济、社会、资产、资源管理工作紧密联系在一起，在党中央对国家安全工作集中统一领导下，法律手段的运用主要是保障实现上级意图、顺畅各级联动，督促勤勉尽责，因此，在国家安全的体系建设部分，通常不必使用最严厉的法律手段，一般使用行政处罚这种法律手段就足以保证法律制度的可靠性。

在最极端的情况下，例如，敌对势力在国家安全的体系建设阶段就打入我方内部，可以在国家安全保护体系的作用发挥阶段予以处理。由于国家安全保护体系在作用发挥层次直接面对危害国家安全的不法行为，因此，世界各国都毫不客气地使用刑事处罚这种最严厉的法律手段加以保护。在美国联邦刑事法律中，没有致人死亡结果的发生但可以判处死刑的犯罪，目前还保留着间谍罪这个罪名。[10]值得注意的是，在国家安全领域中使用刑事处罚，并不是要把所有危害国家安全的犯罪统统规定为“危害国家安全罪”。在刑事法律中，“危害国家安全罪”是一个有着特定概念的犯罪。不过，对没有规定为“危害国家安全罪”的罪行的惩处，也可以发挥保护国家安全的作用。“国家安全”的概念非常广泛，在现代刑事司法制度中，规定“叛国罪”及其相同犯罪种类的罪行，数量和种类越少，对国家安全越有利。那些规定在“危害国家安全罪”种类之外的罪行，一样可以受到国家法律的严惩，不把它们作为危害国家安全罪来惩处，一样可以发挥保护国家安全的作用，这对维护国家法治的安全甚至是更有利的。

事实上，国家安全的保护需要大量的配套工作。根据英国政府网站公布的数据，英国2022年的国家安全工作主要涉及“个人安全防范问题”“保护政府资产的安全政策框架”“国家网络安全战略”，以及“对华为网络安全的评估”等问题。[11]现代一些社会治理方面的问题，在未来也可能对国家安全产生威胁。今天，社会经济的现代化高度发展，使得社会分工更加细致，个人和国家相互合作，创造着空前的生产效率和丰富的物质财富，但也使得个人和国家由于对他人、他国的依赖而变得更加脆弱。国家安全在无底线的攻击面前，在什么都可以武器化的疯狂面前，受到威胁的可能性空前增大。国家安全保护体系虽然有层次之分，但通过坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全的方针政策贯穿我国各项工作的全方面、全过程，是能够形成良好的国家管理的。良好的国家管理能够提供良好的国家安全保护。把国家安全保护体系区分为“体系建设”和“作用发挥”两个层次，一方面可以在建设过程中显示钢铁长城的威严形象，威慑敌对势力，使其不敢轻举妄动；另一方面可以通过打击敌对势力的危害活动，筑牢国家安全各方面的防线。

四、若干建议

笔者希望，以下建议不是多余的。

第一，我国国家安全体系和能力的现代化建设应当以信息保护为核心。现代国家安全是大安全的概念，是指国家的政权、主权、统一和领土完整，人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益，相对处于没有危险和不被内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。[12]我国国家安全体系和能力建设必然是一项范围广泛的宏伟工程。信息保护也是一个广泛的概念，应当包括与信息有关的所有方面。信息保护不是单纯要求不让外界知悉有关的信息，而是应当防止有关信息对国家安全造成威胁的状态。信息保护不应当在直接面对敌对势力的窃取时才考虑，而应当在国家信息体系的建立过程中就妥善安排。目前，在学术和教育机构中，我国电子邮件系统的安全性就简单得形同虚设。在欧美和以色列，来自中国的微信软件经常无法正常运行。国外对信息安全的重视值得我们认真学习。

第二，我国国家安全体系和能力的现代化建设应当以及时反应为重点。我国的社会主义性质决定了我们不主动在国外采取干涉活动，也就是说，我国的国家安全体系是以防御为基本性质的。我国在海外采取的干涉行动，例如驱赶海盗、派遣维和部队、设立军事基地、跨境执法活动，目前只是严格遵循国际法，“坚持当事国同意”[13]，根据我国法律进行的特例和个案。我国国家安全目前采取的体系性全面防护的态势是比较被动的。面对敌对势力的重点突破性攻击，我国采取及时反应的策略是比较恰当的。在范围广泛的国家安全保护体系中，很难做到各个部分都固若金汤，那样的体系不仅不经济，效果肯定也不好。我国现代的国家安全体系建设可以借鉴古代长城设立烽火台的原理，在体系性全面防护中设立各种信息感知和传递系统，这不仅有利于无威胁时的日常巡护，而且有利于有威胁时的及时处置。

第三，我国国家安全体系和能力的现代化建设应当以法治特别是刑事法治建设为抓手。法治建设包括法律和制度建设。国家安全体系和能力的现代化建设，属于全面法治中国建设的重要组成部分。国家安全的建设和保护工作，不能离开依法治国、依法执政、依法行政的法治要求。在体系建设方面依托法治建设，有助于组织、管理和协调各方面、各层次的力量；在作用发挥方面依靠法治建设，也能够发挥震慑敌对势力、鼓舞人民群众的作用。依靠法治，才能良好地组织国家安全法治体系，才能真正发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。历史经验证明，国家安全需要严密的组织和严格的规定：不严密组织就不能妥善发挥作用，不严格规定就可能被滥用而最终伤害国家和人民本身。国家安全以敌对势力的破坏和威胁为制裁对象，采取的保护措施有公开和秘密之分。公开措施需要依靠人民防线，秘密措施需要接受党和国家的必要监督。国家安全的法治建设，是保证国家安全保护力量永远忠于党和国家，永远服务于人民的重要治国手段。其中，对在国家安全保护体系“作用发挥”层次侵害国家安全的危害行为，各国都是毫不犹豫地动用刑事惩罚手段予以制裁和打击的。只不过，我国现代刑事司法实践中尽量使用国家安全的法律概念并对“叛国罪”等相关犯罪类型予以限制，通过危害国家安全罪以外的其他刑法规范打击危害国家安全犯罪活动是符合我国国家法治安全建设的正确思路。

第四，我国国家安全体系和能力的现代化建设应当注意扩展自身的学术基础。这里说的学术，是指为了更好保护国家安全而体系性知悉和重构的知识体系。教育是传承学术的，科技是运用和创新学术的，人才是学术的主体或者载体。现代世界大国都非常重视扩展自身的学术基础，更宽广的学术基础能够使国家在知识体系的竞争中处于优先的地位。就现代国家安全面临的敌对势力来说，无论是《孙子兵法》中说的“不战而屈人之兵，善之善者也”“上兵伐谋、其次伐交，其次伐兵，其下攻城”，还是英国第35任首相亨利·约翰·坦普尔的名言——在国际关系中，没有永远的朋友，只有永远的利益，都能给现代国家安全的谋略提供无限的想象空间。在今天，国家安全的范围十分广泛，需要考虑的已经不仅仅是航母、导弹、隐身战机和空间站及芯片、石油、粮食和金融，而且还包括算法、文字、宗教和出土文物。学术领域的进步，不仅仅是自然科学的学术进步，也包括人文社会科学的学术进步，对国家安全具有长远深厚的战略支撑作用，已经日益清晰地为人们所认识。在任何时候，保护和促进学术领域的发展和进步，都是现代国家维护自身存在和发展的最基本的原则。