第二节 国内外研究情况

一 中国三农人才政策综述

随着科教兴国、人才强国战略的深入实施，中国也越来越重视人才在三农事业发展中的支撑作用，2010年6月，《国家中长期人才发展规划纲要（2010～2020年）》颁布，将农村实用人才列为国家统筹建设的六类人才队伍之一。中国国内相关专家学者对三农人才政策的研究侧重点不同，但三农人才政策研究整体呈繁荣趋势。有学者对中国三农人才政策进行了整体总结和分析。例如潘晨光、邹超、孙大伟梳理了改革开放以来的中国农村人才与人力资源政策实践，包括农村人才与人力资源培训政策、激励政策、评价使用政策、流动配置政策、教育培养政策，这些政策实践在中国农村经济社会发展过程中发挥了重要的作用。[5]潘晨光、张凯对中国三农人才政策发展阶段进行了梳理，指出中国改革开放以来三农人才政策经历形成、完善和深化三个阶段；分析了科学人才观视角下的农村人才成长模式，指出传统农民成才主要通过参加培训成才、通过参加学历教育成才、通过自学加实践成才等三种方式的相互结合而实现的。[6][7]

有学者针对具体的三农人才政策进行了全面分析。例如潘晨光、侯祖戎对大学生村官制度产生的背景、发展的现状及未来趋势进行了初步的分析，认为选拔高校学生到农村任职，是加快推进社会主义新农村建设的务实举措，开辟了一条在基层培养人才的新道路，具有重大而深远的战略意义。[8]

有学者从人才投入政策入手关注三农人才培养。例如王晓洁和马蔡琛立足于财政支持农村应用型人才发展的现状，全面系统地梳理促进农村应用型人才发展财政政策存在的问题，并从财政投入、财政补贴、税收政策等角度出发，提出促进农村应用型人才发展的政策建议。[9]

有学者关注中国三农人才政策执行中存在的问题。例如谭秋成指出，“三农政策（包括三农人才政策）的政策目标难以度量、公共部门激励不足、政策不完备等给了政策执行者扭曲政策、谋取个人或集团利益的机会”。[10]

还有国外学者积极关注中国农村人才流动政策。例如美国学者Walder围绕20世纪80年代、90年代的农村经济社会发展，选取了精英主义的分析视角对中国农村的人才进行研究。他认为，对中国农村人才的研究，应该以公共部门和私营部门加以区分。其中，公共部门包括了党政机关以及集体企业。在这一区分下，形成了如下结论：首先，对于人才发展而言，教育和性别是非常重要的影响因素，而且，这两个因素在公共部门的影响尤其显著；其次，在公私两个部门之间，缺乏有效的人才流动机制，换言之，农村的私营企业家和基层党政干部之间未能形成有效的双向流动；最后，乡镇集体企业的负责人和党政干部之间则有着较为通畅的双向流动，这两个群体就构成了管理农村事务的精英主体。该研究还发现，从20世纪90年代开始，虽然农村干部仍然不愿意进入私营部门，但是干部亲属进入私营部门的比例却大幅增加。作者解释是：他们所兴建的农村企业能够在政治和财政层面得到一定的支持。[11]

二 国外相关研究

国外与三农人才政策相关的研究开展得比中国早。例如，印度学者Rao讨论了印度在20世纪80年代的农村人才发展状况。他指出，农村基层人员对于当时印度的农村发展政策具有极端的重要性。在公共政策层面，这些农村基层人员的主要职责和功能包括：第一，识别目标群体（target groups），即特定政策所针对的农村人群；第二，发现目标群体的具体需求；第三，将政策所提供的资源和服务送达这些目标群体；第四，动员和组织目标群体更主动地参与到农村发展政策中来。他进一步研究了印度农村基层人员的主要需求类型，其中，需求最大的类别是教育和医疗。因此，当时印度最为缺乏的农村人才是教师和医生。其中，后者包括传统医生和现代西医。此外，财会人员、村务秘书、社工等也属于较为缺乏的人才。[12]

英国学者Biggs探讨了农村人才在农村发展项目中可能采取的策略，尤其是对于参与式管理方式的应用。他认为：“发展项目应该被视作一个能够容纳不同参与主体的社会舞台（social arena）。同时，为了促成这些参与，还应该鼓励参与主体形成不同的联盟、网络或平台。在这些不同的组织结构中，参与主体可以是正式成员，也可以包括非正式成员。关键在于，在其中能够对管理方式形成多种多样的创新。”[13]

英国学者Craig从基层民主的角度切入，讨论农村人才与农村发展之间的关系。其主要观点是：应在农村基层建立民主机制和责任机制。首先，应该在基层自治和责任承担方面寻求平衡，二者不能偏废。因此，农村干部必须接受来自上下两个方向的评估。其次，不可忽视外部人才的作用。这主要是指来自农村地区之外的援助机构、社会组织。在外部人才方面，作者也根据英国的经验，强调了上级政府委派人才的作用。他们具有权威性，因此在创建地方民主参与机制方面有着积极影响。[14]

美国学者Rosenkoetter等人的研究围绕美国的农村教育问题，有如下发现。（1）如何吸引和留住农村的人才？许多基层的实践表明，良好的人际关系对吸引和留住人才具有重要的作用。帮助大学毕业生在农村基层建立起良好的人际网络会很大地提升他们的工作满意度，这是将大学生留下来的一个非常有效的策略。（2）如何更有效地培育农村人才？根据美国的经验，师范学院在教学阶段就可以采取有针对性的措施。在教学实践中，有意识地增设具有农村特点的元素，比如城乡关系、社区文化、家庭价值以及国家的政策导向等。[15]

Lehmann、Dieleman和Martineau合作完成的研究以比较视角讨论了在中低收入国家偏远农村如何吸引和留住人才。该项研究以医疗人才为例，确认了全球范围内农村地区人才缺乏的普遍性。其中，相比欧洲和北美地区，中南美、中东、北非和亚洲地区的农村医疗人数仅有前者的1/4～1/3。对于农村吸引和留住人才的障碍，他们主要从个人意愿、本地环境、工作条件和国家政策层面进行了分析。但同时作者也承认，各种影响因素的效果仍然难以确认。换言之，对于农村如何吸引人才仍然缺乏简单现成的答案。[16]