绪论

一 本书研究主题的来源

“司法体制改革评价指标体系研究”（项目编号：11＆ZD055）系国家社会科学基金重大课题，此课题研究共分为导论、基础理论、评价体系、实施路径、应用系统等五大部分，其中评价体系部分又分为价值与要素、制度与要素、文化与要素、效果与要素等四大篇。本书是该课题的一部分研究成果—文化与要素篇。

党的十一届三中全会做出实行改革开放的重大决策，司法改革遂成为社会变革宏观视野下的一个重要领域。40年来，我国司法改革大体按照从“司法规范/秩序重建”到“以审判方式改革为中心的法院改革”，再到“司法体制改革”这一路径演进，目前正处于司法体制性变革的历史阶段。特别是2000年至今，中国司法处于大改革时代，司法改革成为司法工作的主旋律。2002年，中共十六大报告提出“推进司法体制改革”，将之作为社会改革的重要方面，并对司法改革做出了总体部署；2003年，中央政法委成立中央司法体制改革领导小组，指导全国司法体制改革工作；2004年，中共中央通过中央司法体制改革领导小组拟定的司法改革征求意见稿，将中国司法改革的思路确定为“积极稳妥地推进、分步进行、自上而下、分阶段评估”；2007年，中共十七大报告提出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”；2008年，中共中央政治局原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，确立了今后一段时期司法改革的总纲[1]；2009年3月，最高人民法院公布了《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》，全国法院新一轮改革正式启动。这次改革涉及优化法院职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强法院队伍建设、加强法院经费保障、健全司法为民工作机制等五大方面的30项改革措施。

特别是十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。其中司法体制改革是全面推进依法治国的一项重要内容。党的十八大报告提出要“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，专门谈到了司法体制改革问题。该《决定》提出三个方面的改革建议：一是确保依法独立公正行使审判权检察权，具体措施包括推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施，建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度；二是健全司法权力运行机制，具体措施包括优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督等；三是完善人权司法保障制度，具体措施包括进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则，逐步减少适用死刑罪名等。

2014年，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。该《决定》提出了五个方面的司法改革举措。一是完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。二是优化司法职权配置。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。三是推进严格司法。坚持以事实为根据、以法律为准绳，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度。加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准。四是保障人民群众参与司法。坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。五是加强人权司法保障。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。其中，人权司法保障是党的文件首次提及的概念，表明司法改革正向人权保障的核心价值进发。

2015年，最高人民法院颁行了《人民法院第四个五年改革纲要》，纲要提出了人民法院改革的重点任务，包括建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，建立以审判为中心的诉讼制度，优化人民法院内部职权配置，健全审判权力运行机制，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设，确保人民法院依法独立公正行使审判权等七个方面的改革举措，司法改革的力度和广度进一步加大。截至2017年7月1日，“中央全面深化改革领导小组”（以下简称“中央深改小组”）共召开36次会议，共审议通过46份涉及司法体制改革的文件，相关改革举措基本出台完毕，已进入全面落实阶段。[2]特别是党的十九大胜利召开，为我国司法改革进一步指明了方向。十九大报告明确指出，成立“中央全面依法治国领导小组”，这是党中央深化依法治国实践最关键的举措，与报告“坚持全面依法治国”方略中提到的“提高全民族法治素养和道德素质”是相互联系、密不可分的。这些内容都说明，党的十九大之后，法治建设将会掀起新的高潮。成立“中央全面依法治国领导小组”，将为全面推进依法治国，协调推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，提供一个强有力的组织基础。关于司法体制改革的表述，也格外引人关注。十九大报告指出：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”十九大报告特别提到了深化司法体制“综合配套改革”，同时，将“司法责任制”提到了新的高度。

没有科学的评价，就没有科学的决策；没有科学的决策，就没有科学的发展。近年来我国司法体制改革的重大价值在于其可被视为未来政治体制改革的突破口和示范领域。司法体制改革评价指标体系研究能为改革提供系统的评估手段与具体的评估标准，这对于改革的具体指引与有序进行具有重大的模型价值。《司法体制改革评价指标体系研究》课题提出的背景大致有二。一是衡量我国多年来司法体制改革成效的实践需求，为日后我国司法改革提供参照模型。就我国司法改革研究而言，对司法改革进行评价的方法和手段所进行的研究，在目前仍是一个相对生僻的领域。我们认为，应当科学、客观、合理地对其进行评估，总结经验与不足，开拓改革新思路。司法体制改革指标体系的有效构建，将为我国未来司法改革提供科学、开放的参照模型。二是应对美国律协提出司法改革指数（JRI）方案并评价多国司法改革状况所提出的挑战。就国外而言，司法改革研究重心已从既往的学理研究转向至实证性研究。表现之一在于，大量的非政府性机构推出各种指数体系，对一国或地区的司法改革和法治状况进行定性或定量研究。其中以美国律师协会推出的司法改革指数和年度法治指数最为有名。近些年，美国律师协会下属中欧—欧亚法律计划（CEELI）推出的司法改革指数（JRI）和世界正义工程（WJP）推出的法治指数（ROLI）。司法改革指数（JRI）是Scott N. Carlson在1997—1998年担任美国律师协会司法改革部主任期间发起设计的一个司法改革评估工具，用来评估一国在司法改革领域的进展。该指数是一个由6个一级指数与30个二级指数构成的指数体系。司法改革指数（JRI）最初被设计用来评估东欧及前苏联地区司法改革进程，后被广泛用于评估新兴民主国家、发展中国家和刚经历动乱国家的法治改革状况，或在联合国维和行动中被用来评估特定国家法治恢复和重建情况。而由于各国历史、各国现实、国情存在诸多差异，美国律师协会推出的司法改革指数（JRI）方案不可能是一种万能的工具与法宝，因此，我们完全有必要根据我国的国情设计一套适合中国特色的司法改革评价指标体系，指导、推进我国司法改革之进程。但美国律师协会推出的司法改革指数（JRI）中的科学合理成分，我们应当予以借鉴或采用。

司法体制改革评价指标体系究竟如何建构，本课题组已经有了初步的结论。司法体制改革评价指标体系是司法评价赖以开展和维系评价客观性的保障，是覆盖评价客体之全部属性的评价指标以一定的逻辑方式所形成的集合体。司法体制改革评价指标体系不同于一般的法律指标、法治指标评价体系，也不同于已有的司法考核评价指标体系，我们所构建的司法体制改革评价指标体系既是对改革开放40年来我国司法体制改革的宏观层面的评价，同时也是对具体司法改革项目的微观视角考察。因此，司法体制改革评价指标体系从意蕴来说，它涵盖了司法评价、评价指标、评价指标体制等几个方面的内容。从建构原则来说，它包括科学性原则、主观指标和客观指标相结合的原则、可行性原则、可操作性原则、关联性原则、可比性原则等多个方面。司法体制改革评价指标体系之设计逻辑则以司法制度为核心，以司法权配置为主线，并从“司法制度”向“司法生态”延伸，将司法人员的伦理观念纳入考评范围内，采用过程评价与结果评价相结合的方法，既关注司法体制改革本身的合规则性，又考评改革活动能否取得良好的社会效应。具体包括：以司法价值为依托，着力推进公正高效司法；以司法权配置为主线，全面考评司法权运作的过程；硬指标与软指标结合，过程评估与效果评估并重。司法体制改革评价指标体系之设置则宜从价值、制度、文化和效果4个维度进行评价，本评价指标体系的设置即从这四个维度设置10个二级指标，每个一级指标下设数个三级指标。价值指标、制度指标和文化指标，更多地表现为一种规则维度的指标，其指向于司法体制改革的行进是否符合我们共同认同的一些基本规则，而不考虑这些改革举措是否能够达成改善司法体制的目的。效果指标则是对司法改革之实效进行评估的指标，其目的在于衡量改革举措对改革目的的实现程度。[3]