第一部分 总论
促进流动人口社会融合的战略思路
肖子华[1]
摘要：我国流动人口社会融合是一个伴随着城镇化、工业化、信息化、农业现代化进程的不可逆转趋势。流动人口社会融合问题既是推进新型城镇化的重大课题，也是解决“三农”问题的重大课题。只有坚持问题导向与价值取向、理论逻辑与实践逻辑、中国模式与世界模式、人口迁移流动规律与人类经济社会发展规律相统一的战略思维，才能更好促进流动人口的政治融合、经济融合、社区融合及历史融合，实现人口长期均衡发展，加速全面建成小康社会进程。
关键词：人口流动 社会融合 新型城镇化
流动人口是离开户籍所在地，以工作、生活为目的的异地居住人员。2015年，全国流动人口数量为2.47亿人，其中属于外出农民工的有1.69亿人，占全部流动人口的68.4%。[2]我们常说的城市农业转移人口、外来务工人员、外来常住人口、外出农民工以及改革开放初期所说的外流农村富余劳动力等，都是典型意义上的流动人口。流动人口的社会融合是一个通过减少各种排斥、逐步融入城市社会的历史过程，主要指流动人口在城市稳定就业、连续居住和生活的同时，与当地政府、社会组织及居民发生相互交往、构建相互关系，并逐步融为一体成为本地永久居民的过程。党的十八大以来，习近平总书记从党和国家事业发展全局出发，围绕推进“四个全面”战略部署提出了一系列新理念新思想新战略，其中包含许多有关流动人口社会融合方面的论断。习近平在地方工作时，对流动人口服务管理工作也有过许多重要阐述。认真学习、深入研究习近平关于服务流动人口促进社会融合的重要论述，对于全面贯彻落实新的发展理念，切实增强做好流动人口社会融合的使命感和责任感，促进人口长期均衡发展、全面建成小康社会具有重要意义。
一 坚持问题导向与价值取向的统一，促进流动人口政治融合，让“优者有其荣”“力者有其乐”
对流动人口的城市排斥及与城市居民权利利益不平等，是当前社会发展的突出矛盾，是推进新型城镇化需要破解的重大问题。解决流动人口面临的一系列实际问题、具体矛盾，必须既坚持问题导向，又遵循价值取向，把问题导向与价值取向统一起来。习近平指出：“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住重大问题、关键问题进一步研究思考，找出答案，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。”（习近平，2013a）坚持问题导向，才能保证治国方略的现实性、针对性和有效性。同时，解决问题不能破坏和玷污价值取向，而是要遵循和坚持共产党人价值，按照价值取向来化解矛盾。真正把人民对美好生活的向往，当作我们的奋斗目标。
促进流动人口社会融合首先要促进政治融合，政治融合目的是维护流动人口的政治参与权，是指通过制度化参与、非制度化参与的方式，使流动人口在流入地（现居住地）行使公民的合法政治权利。从当前情况来看，流动人口在流入地城市的政治参与程度低，无法参与资源分配的利益博弈环节和决策过程。这种阶层失语的状态，会使他们一直无法改变被动、无力的弱势群体地位，最终可能导致流动人口社会融合进程的中断，农民工市民化无法实现，新型城镇化停滞不前，甚至出现将农民工逼回老家的“逆城镇化”，影响经济发展的有效性和社会公平正义。习近平指出，流动人口应当“享有民主政治权利，使‘优者有其荣’”，让“外来务工人员在物质生活水平有所提高的同时，民主政治参与程度和应有的社会政治地位也在不断提高”（习近平，2013b：258）。“要加快推进户籍制度改革，完善城乡劳动者平等就业制度，逐步让农业转移人口在城镇进得来、住得下、融得进、能就业、可创业，维护好农民工合法权益，保障城乡劳动者平等就业权利。”[3]
第一，促进政治融合，赋予流动人口政治权利。一是要赋予组织参与权利。流动人口可以在流入地入党和接转组织关系，是党员的可以在当地过组织生活；可以加入流入地工会、共青团、妇联以及其他群团组织和社会组织。二是赋予公民基本的政治权利。可以作为选举人和被选举人参加各级党代表、人大代表、政协委员等推荐、选举，各种荣誉称号的推荐、表彰等。三是允许建立自己的社会组织。可以建立流动人口自己的社会组织，参与企业和其他社会事业的管理。四是建立维权机制。畅通利益诉求的渠道，有表达自己话语的通道和场所。
第二，促进政治融合，创新社会管理模式，发挥基层党组织的优势。习近平指出：“基层党组织是党全部工作和战斗力的基础。要强化基层党组织整体功能，扎实做好抓基层、打基础的工作，建立严密的基层党组织工作制度，推动服务群众、做群众工作制度化、常态化、长效化，使基层党组织领导方式、工作方式、活动方式更加符合服务群众的需要。”（中共中央宣传部，2016）基层党组织要发挥优势，积极引导流动人口合法有序地进行政治参与，吸纳优秀精英参与城市基层党政组织，建立流动人口政治参与的制度渠道，扩大党组织在流动人口群体中的影响力，并由此带动工青妇等群团组织和其他社会组织广泛参与，使流动人口从过去的政治边缘化群体成为社会主体，为实现流动人口社会融合开辟制度通道和打下组织基础。
二 坚持理论逻辑与实践逻辑的统一，促进流动人口经济融合，让“劳者有其得”“工者有其居”
流动人口社会融合既是一个理论问题，又是一个实践问题。解决这样一个问题离不开理论指导，因此不能无视理论逻辑。但是，归根结底要落实到实践中，体现在提高经济效益、推动社会发展、增进人民福祉的具体行动上，因此理论逻辑要服务于实践逻辑。“流动人口社会融合”既是人口与经济社会全面协调可持续发展的战略思想，又是人口与经济社会全面协调可持续发展的战略实践。习近平的重要论述既提出了战略目标，又制定了战略举措；既包含新形势下怎样促进融合的深刻思想，又提供了方法途径。每一个“融合”既是思想又是方略，其整体既是战略思想又是战略实践。
经济融合是流动人口社会融合的前提和基础。促进经济融合，应当保障外来务工人员即流动人口与本地人口平等的就业权，并提升其劳动技能和人力资本，同时通过改革户籍制度，使其非工资收入与户籍人口的差距逐步缩小。习近平强调，“要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”[4]。
第一，“完善城乡劳动者平等就业制度”，“保障城乡劳动者平等就业权利”。从思想上树立法律的平等保护观念，在行政执法与社会管理中对流动人口与本地居民一视同仁、平等对待，在劳动力资源的优化配置上，消除就业歧视，为劳动力市场在全社会范围内的优化配置培育良好的社会环境。如同习近平指出的那样，要“尊重劳动，尊重创造，尊重和切实维护外来务工人员的经济权利”，“及时足额兑现劳动工资，使‘劳者有其得’”，“进一步规范劳动用工和分配制度，不仅使落实‘按劳取酬’成为政府依法行政的行为，而且成为企业的自觉行为和共同认可的社会风尚”（习近平，2013b：254）。
第二，“坚持自愿、分类、有序”的原则，解决流动人口在城镇落户的问题。城乡二元社会就业分隔的现状主要是由户籍制度造成的。因此，改革户籍制度，消除农村人口落户城镇的制度障碍，是促进流动人口享受公平劳动就业权利的首要任务和关键环节。正如习近平总书记所强调的：“要坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿，因地制宜制定具体办法，优先解决存量，有序引导增量。要尊重城乡居民自主定居意愿，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。要促进大中小城市和小城镇合理布局、功能互补，搞好基本公共服务，还要维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。”[5]
第三，不同城市要明确不同工作重点。习近平指出：“农民工市民化，大中小城市有不同要求，要明确工作重点。”[6]他在山东省视察时说：“城镇化不是土地城镇化，而是人口城镇化，不要拔苗助长，而要水到渠成，不要急于求成，而要积极稳妥。”[7]改革户籍制度，落实好农业转移人口在不同类型城镇落户的政策，主要任务是解决已经转移到城镇就业、居住的农业转移人口的落户问题。在这方面不同类型的城市有不同的要求：建制镇和小城市要全面放开落户条件，中等城市要有序放开落户限制，大城市要合理确定落户条件，特大城市要严格控制人口规模。同时要分类指导农民工市民化，建立完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度，为公平有序落户提供阶梯式政策通道，加快提高户籍人口城镇化水平。
三 坚持中国模式与世界模式的统一，促进流动人口社区融合，让“来者有其尊”
在长期加强流动人口服务管理、促进流动人口社会融合实践过程中，我们摸索总结出了一系列的成功做法和有效经验。这些做法和经验与国际社会的做法和经验既有共同之处，又有显著中国特色。这些成功做法和有效经验是中国特色社会主义理论体系、制度体系、文化体系的重要组成部分，是当代中国和中国共产党人始终不懈进行文化建设、文化创造、文化选择和文化超越的总体性成果，是中华人口文化的历史连续性、空间广延性和价值普遍性在当代中国充满生机活力的现实展现与意义拓展。中国共产党人完全可以自豪地说，促进流动人口社会融合的主张是中国逻辑与世界逻辑的统一。
第一，“加强城市社区流动人口服务管理”。习近平指出：“加强流动人口服务管理，更多运用市场化、法治化手段，促进人口有序流动。”（中共中央宣传部，2016：226）城市流动人口服务管理问题，实际上也是一个现代城市管理问题。现代城市管理，必须坚持以人为本，服务至上，政府、社会、市场同为管理主体，互相协调，综合运用经济、法律、科技、教育等手段，着力提升城市的承载能级，不断增强城市可持续发展能力。因此，一方面要健全法律法规，另一方面要推进市场化管理。
第二，总结推广流动人口服务管理成功经验。按照“以屋管人、人屋共管”的原则构建流动人口综合治理格局，完善社区服务功能，着力寓服务于管理之中。重视少数民族流动人口服务和管理，“推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境”。创新社会治理方式，充分发挥群团组织和社会组织服务流动人口的作用。
第三，“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。习近平强调：“对2亿多在城镇务工的农民工，要让他们逐步公平享受当地基本公共服务。”（习近平，2016a：3～10）习近平曾经指出，外来务工人员期盼政府提供公共服务的内容，主要以三个问题为“最”：一是以提供义务教育为最大愿望；二是以扩大社会保障为最大需求；三是以加快户籍制度改革为最大期盼（习近平，2013b：255）。解决的办法是推进基本公共服务均等化，让流动人口“逐步公平享受当地基本公共服务”。推进以人为核心的新型城镇化，促进流动人口社会融合，要急流动人口之所急、想流动人口之所想。“要按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。要落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。要明确深化住房制度改革方向，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口。”[8]
第四，“努力提高农民工融入城镇的素质和能力”。改革开放之初，由于各种原因，流动人口的总体素质较低，农村流出的劳动力“低素质”与流入单位的“高素质”要求是不相适应的，甚至是对立的，农村富余劳动力的转移并非易事。进入新世纪新阶段，随着经济社会的不断发展，人们物质生活水平的不断提高，流动人口的受教育程度已经有了显著提高，素质结构得到不断优化。但是，从新型城镇化的发展要求来看，流动人口的综合素质仍然需要进一步提高，解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。正如习近平指出的，“主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力”[9] 。
第五，“努力让劳动者实现体面劳动、全面发展”。作为占全国总人口18%的流动人口群体，尤其是农民工，一直是城市常住人口中的弱势群体，也是实现全面小康的“短板”之一。“2亿多在城镇务工的农民工要让他们逐步公平享受当地基本公共服务”，“保障和改善民生，要更加注重对特定人群特殊困难的精准帮扶，使他们有现实获得感”（中共中央宣传部，2016：144）。习近平指出：“要建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，抓住劳动就业、技能培训、收入分配、社会保障、安全卫生等问题，关注一线职工、农民工、困难职工等群体，完善制度，排除阻碍劳动者参与发展、分享发展成果的障碍，努力让劳动者实现体面劳动、全面发展。”（习近平，2015）
四 坚持人口迁移流动规律与人类经济社会发展规律的统一，促进流动人口历史融合，让“外者有其归”
流动人口最终融入城市社会，是当前广大流动人口群体的热情期望和迫切要求，是几十年来我国人口流动迁移发展的必然结果，也是人类经济社会发展的内在规律。历史逻辑与时代逻辑在这里得到统一。如果我们不了解我国流动人口的发展历史，无视人口发展的历史逻辑，就不能充分理解流动人口产生的原因、发展的规律和对经济繁荣、社会进步产生的巨大作用，就会模糊政治视线、消解经济优势、削弱社区根基。如果我们不考虑经过几十年经济社会高速发展以后流动人口特别是第二代流动人口迫切要求共享经济社会发展成果的现实，不顾即将全面建成小康社会的时代逻辑，就不能理解经济社会发展新常态，就不能紧跟世界人口发展进步潮流，就会导致人口流动迁移失去生机活力，人口均衡发展丧失动力。
第一，“人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题”，必须从富民强国安天下的高度来认识。习近平指出，“在未来相当长时期内，我国人口众多的基本国情不会根本改变，人口对经济社会发展的压力不会根本改变，人口与资源环境的紧张关系不会根本改变，计划生育基本国策必须长期坚持”。[10]建设中国特色社会主义，“构建和谐社会与人口问题密切相关。当前我们所面临的就业人口、老龄人口、流动人口等几个方面的压力，还有性别比、人口素质等问题，都直接关系和影响到构建和谐社会”（习近平，2013b：190）。
我国在改革开放的同时，推行了计划生育基本国策；在迈出城镇化步伐的同时，也开启了人口流动的闸门。30多年过去，我国人口发展已经完成了现代人口再生产类型的转变，形成了人口红利逐渐消退与低生育率并存、人口老龄化步伐加快程度加深、出生人口性别比长期失衡、人口流动规模持续增加、人口城镇化进程加速的人口发展态势。为了适应经济社会发展与人口发展形势，及时应对人口问题的挑战，化解人口风险，维护人口安全，促进人口长期均衡发展，党中央、国务院及时采取了应对战略措施：一是全面实施普遍两孩政策，推动计划生育服务管理改革；二是出台社会养老服务体系建设的规划方案；三是出台新型城镇化规划。上述人口发展战略举措在应对流动人口实现社会融合风险上既具有重大的现实意义，又具有长远的历史意义，是促进流动人口社会融合的有效战略决策。实施全面两孩政策，不分城乡、区域、民族均可以生育两孩，统一了流出地与流入地的生育政策，为流动人口计划生育服务管理提供了便利；社会养老服务体系的建立，为流动老人、留守老人的养老提供了更多选择。当然，在落实的操作层面上还存在需要重点关注、考虑的一些问题。例如，生育政策调整以后符合法律规定可以生育而不愿意生育的问题、想生而生不出的问题、生下来而养不起的问题等；在人口老龄化背景下如何实现健康老龄化、成功老龄化，即做到“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐”；在新型城镇化过程中，如何尊重流动人口的意愿，解决“农者有其地”“外者有其归”的问题。习近平曾经说过：“要仔细研究引导农民进城的办法，让农民这边进得来，那边回得去，来去自由，左右逢源，有进取之路，无后顾之忧。”（习近平，2013b：159）
第二，“城镇化是一个自然历史过程”，“要积极稳妥推进”。流动人口城市社会融合问题，不是一个突然冒出来的问题，它既是一个现实问题，同时也是一个历史问题。习近平总书记指出：“城镇化是一个自然历史过程，涉及面很广，要积极稳妥推进，越是复杂的工作越要抓到点子上，突破一点，带动全局。”[11]解决流动人口完全融入城市问题，必须循序渐进、顺势而为。
流动人口问题归根结底是城乡二元体制造成的。习近平指出：“由于城乡二元的体制结构，国民分成了两种身份，一是城市居民，一是农民。城乡差别是客观存在的，但城乡二元成为一种体制，就人为地造成了农民与市民的身份差别。这种体制是历史造成的，有历史的合理性，突破这个体制目前还有很大的难度，不可能一蹴而就。”（习近平，2016b：188）他指出：“解决农民工问题，不仅是一个经济问题、社会问题，更是一个事关巩固党的阶级基础的严肃的政治问题。解决农民工问题是一个长期而又复杂的过程，有赖于经济社会发展水平的不断提高。”“推进城镇化，要更加注重以人为核心，推动更多人口融入城镇。”“促进区域发展，要更加注重人口经济与资源环境空间均衡。”（中共中央宣传部，2016：144）
当前，流动人口流量、流向、结构和群体利益诉求都在发生深刻变化，有两大特征十分明显：一是流动人口稳定性增强，融入当地社会的愿望日益增加；二是新生代流动人口成为主体，融入愿望更加迫切。这些特点为推进新型城镇化创造了有利条件，但同时由于人数庞大，要求迫切，历史欠账较多，也给新型城镇化带来诸多挑战。但是，不管怎样，随着城市化的不断推进，流动人口中的相当一部分终究要成为新的市民，这是不以人的意志为转移的客观趋势。
总之，习近平总书记关于服务流动人口、促进社会融合的有关论述内容丰富，分析精辟，对流动人口社会融合理论和实践中的重大问题都做了明确回答，为我们做好促进流动人口社会融合工作提供了基本遵循和行动指南。我们要对流动人口社会融合这一重大课题进行深入调研，多做调查摸底的工作，多做分析评估的探索，为决策部门多提建议，努力走出一条中国特色解决流动人口社会融合问题的新路，为全面建成小康社会做出积极贡献。
参考文献
习近平，2013a，《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》11月16日，第1版。
习近平，2013b，《干在实处走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》，中共中央党校出版社。
习近平，2015，《在庆祝“五一”国际劳动节暨表彰全国劳动模范和先进工作者大会上的讲话》，《人民日报》4月29日，第2版。
习近平，2016a，《在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话》（节选），《求是》第1期。
习近平，2016b，《之江新语》，浙江出版联合集团、浙江人民出版社。
中共中央宣传部，2016，《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社。
（原载《中国领导科学》2018年第2期）
[1]作者简介：肖子华（1963～ ），男，湖南新田人，国家卫生健康委流动人口服务中心主任，副研究员，研究方向：流动人口管理。
[2]《中华人民共和国2015年国民经济和社会发展统计公报》，http//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html，2016年2月29日。
[3]《习近平：健全城乡发展一体化体制机制 让广大农民共享改革发展成果》，http：//www.xinhuanet.com//politics/2015-05/01/c_1115153876.htm，2015年5月1日。
[4]《习近平在中央城镇化工作会议上发表重要讲话》，http//www.xinhuanet.com//photo/2013-12/14/c_125859827.htm，2013年12月14日。
[5]《习近平：改革要聚焦聚神聚力抓好落实 着力提高改革针对性和实效性》，http//jhsjk.people.cn/article/25116167，2014年6月7日。
[6]《习近平：真抓实干主动作为形成合力 确保中央重大经济决策落地见效》，http//www.xinhuanet.com//politics/2015-02/10/c_1114323910.htm，2015年2月10日。
[7]《习近平心中的“城市中国”》，http//www.xinhuanet.com//politics/2015-12/09/c_1117399732.htm，2015年12月9日。
[8]《中央经济工作会议提出2016年五大任务》，http//www.xinhuanet.com/fortune/2015-12/22/c_128554414.htm，2013年12月22日。
[9]《习近平在中央城镇化工作会议上发表重要讲话》，http//www.xinhuanet.com//photo/2013-12/14/c_125859827.htm，2013年12月14日。
[10]《习近平对人口与计划生育工作作出重要指示》，http//www.xinhuanet.com//politics/2016-05/18/c_1118890622.htm，2016年5月18日。
[11]《习近平：真抓实干主动作为形成合力 确保中央重大经济决策落地见效》，http//www.xinhuanet.com//politics/2015-02/10/c_1114323910.htm，2015年2月10日。