欧盟构建“金融主权”的构想与实践

董一凡[1]

内容摘要：在欧洲面对百年未有之大变局，谋求“欧洲主权”的背景下，建设以增强金融体系能力和拓展欧元国际化空间为主的“金融主权”，既是欧盟在疫情冲击下巩固金融稳定根基的举措，也反映了欧盟长期以来谋求欧元更高国际地位，以在美元霸权面前更好维护自身经济独立性和利益的需要。事实上，欧盟的“金融主权”有望依托“下一代欧盟”经济复苏和投资计划以及绿色金融投资增长而取得可见的进展。然而，欧盟在欧元国际结算等方面提升和发展将受到较大限制，同时欧盟在疫情背景下经济发展前景也有较大不确定性，都将使得其“金融主权”进程受到掣肘。

关键词：欧洲主权；欧元国际化；绿色金融

2020年1月19日，经过多方面预热和铺垫，欧盟委员会发布了通讯文件《欧洲经济和金融体系：促进开放、实力和韧性》（The European economic and financial system：fostering openness，strength and resilience），为未来强化欧盟以欧元为核心的金融货币体系提出了15条行动规划，成了欧盟在经济金融领域延伸“战略自主”的重要政策设计。这一政策框架反映了欧盟在疫情、绿色转型、大国关系嬗变等种种变局之下增强自身经济权力和国际货币金融影响力的认知和路径规划。[2]

一 全面增强欧盟金融治理

欧盟委员会提出了欧盟深化经济金融体系的三大重点，分别是完善欧盟财政金融治理架构、推动欧元国际化进程的扩大以及改革和有效执行欧盟的制裁体系。首先，欧盟财政金融治理架构的完善是其提振金融货币实力的根基，以构建对内经济恢复的“韧性”和对外“战略自主权”，成为建设“更强大欧盟”的基础。一方面，欧盟将延续和深化欧债危机以来建设经济与货币联盟的努力，增强“银行业联盟”对欧元区监管和危机管理的能力，持续推进“资本市场联盟”以促进欧盟内部资金的获取与流动，改革和增强“欧洲稳定机制”（ESM）应对欧元区成员国危机的能力，未来欧盟应推动建立欧洲存款保险计划、简化中小型企业进入股票市场、促进欧盟统一破产框架以及构建“单一救助基金”（Single Resolution Fund）等方面进程。另一方面，面对新冠疫情对欧洲经济社会的严峻冲击，欧盟必须推进“下一代欧盟”（Next Generation EU）大规模经济提振计划，促进资金助力于各国经济社会韧性以及公共投资，同时推进欧盟抓住绿色和数字转型的机遇，并落实资本市场联盟、欧盟零售支付战略、数字金融战略、可持续金融战略等金融现代化规划。[3]

其次，在欧元国际化方面，欧盟应当进一步提升欧元在外汇市场、能源部门、原材料市场、农业和粮食商品贸易以及运输部门的作用，以实现获得铸币税收入、提升货币自主权、降低交易成本和外汇风险等收益。在上述领域，欧盟通过各种渠道增加欧元的使用比重。商品方面，欧盟促进天然气等能源领域欧元的使用，以更新《科托努协定》，增强与非加太国家欧元交易比重。在金融产品领域，欧盟将“下一代欧盟”发行债券作为增加欧元计价的安全主权资产的机会，构建欧元在绿色债券和主权债券中的作用，促进绿色债券作为实现《欧洲绿色协议》的投资和项目融资工具，努力实现绿色债券形式占下一代欧盟债券总额30%的目标。欧盟还将能源转型和欧元在商品和金融市场结合，提出加强欧元在碳交易、可再生氢能等能源气候领域的使用，构建相应规则以及计价和结算体系，并创立相关金融衍生品、金融指数和交易所。在金融市场方面，欧盟将积极应对英国脱欧给欧元计划金融产品及外汇交易市场带来的影响，减少相应不确定性同时，进一步吸纳英国转移的资金和交易资源。对于外汇交易领域，欧盟将评估外汇市场过于依赖美元交易的脆弱性，并提出应对之道。此外，欧元增加国际影响力还包括开发数字欧元，在对第三国投资和援助中增加欧元使用等主张。

最后，加强欧盟制裁领域的影响力。一方面，欧盟应保证促进欧盟和伊朗间贸易支付正常的“支持贸易交易工具”（INSTEX）继续顺利运转，以及欧盟与第三国交易不受他国制裁或威胁影响。另一方面，欧盟应基于实现共同外交和安全政策的目标而去梳理自身制裁施加机制，整合欧盟各成员国、各个企业落实制裁的政策协调性，以使得欧盟制裁工具充分发挥效用，服务于外交安全目标。为此，欧委会主张建立欧盟的制裁信息交流库，促进成员国和欧盟交流制裁执行情况的信息，就制裁相关跨境合作建立联络机制。[4]

二 “欧洲主权”在货币金融领域延伸

欧盟就建设“金融主权”的一揽子政策倡议，是就货币领域构建“欧洲主权”的思考和政策，也是试图将欧盟自身经济实力转化为地缘政治影响力的尝试。正如欧委会主席冯德莱恩在上任之初提出，欧盟建设“地缘政治委员会”，打造自身地缘政治角色的设想一样，“欧洲主权”是近年来欧盟面对内外变局的背景下，其战略界提及最多的一个概念。欧洲议会相关报告将其定位为，欧盟能够自主行动，在关键领域依靠自身资源并在必要时与伙伴合作的能力。[5]当前，在地缘政治博弈日趋激烈的世界中，欧洲政治家普遍认为，欧盟应当在防务、科技、经贸等领域减少受其他大国影响甚至胁迫，要增强自身在重要领域中的能力和实力，甚至主动发挥这些方面的实力以实现自身战略与安全目标，保证繁荣、和平、价值观乃至对基于规则的多边主义的维护，其中货币和金融领域亦是欧盟建设“欧洲主权”的重要一环，增强欧元在国际使用程度支撑“战略自主”已经成为欧元区各国的共识。[6]

事实上，在近年来的一些重大国际事件中，欧盟已近深感货币和交易管道上被“卡脖子”的不适性，比如美国重启对伊朗制裁“长臂管辖”的“寒蝉效应”令欧盟企业不得不放弃伊朗市场，美国对“北溪二号”天然气管道项目的种种制裁措施一度使其工期大幅延期并面临种种不确定性，事实上让欧盟和俄罗斯之间的双边能源合作被美国的干涉所左右。这些事例令欧盟深知，在大国竞争日趋激烈，美欧利益出现明显差异的时代，继续将自身经济利益寄托于美元主导的金融、货币、结算体系上，将面临巨大的经济以及制裁和霸凌风险，维护自身经济、外交、安全利益并作出基于利益的政策主张将面临巨大挑战。欧盟委员会直接指出，美国借助货币权力进行的国际制裁严重影响欧盟追求其外交目标，并且限制欧盟合法的贸易与投资活动。[7]而通过提升欧元在全球交易和金融资产等领域的地位，将有助于自身降低对美元体系的依赖。同时，欧盟扩大欧元的国际影响，还有助于降低欧盟的国际融资成本和国际贸易交易成本，回避汇率波动给贸易和经济带来的风险。

从欧盟发布此份政策文件的内容和时间节点来看，其面向美国争取金融自主权的意向十分坚定，欧盟在政策文件内容中强调应对第三国制裁、扩大欧元国际交易使用等内容，直接反映了欧盟主动化解美元霸权负面影响。此外，欧盟还选择在美国新总统就职之日（1月20日）前一天发表政策文件，显示了推进金融主权和战略主权将是欧盟中长期的既定战略议程和追求的目标，相关政策措施将不因美国对欧政策的暂时性调整而转变，战略自主则将成为欧盟应对美国的不确定性的必由之路。[8]

三 欧盟建设“金融主权”的前景和局限

欧盟在当前背景下促进欧元国际化具有一定新思路和新机遇。首先，欧盟将其在绿色债券、碳交易市场等方面的规模优势加以利用，拓展出一条增加国际货币使用的新路，随着全球气候变化应对和能源转型进程加速，绿色金融和可持续投资等蓝海市场有望为国际金融市场扩张的新领域，欧盟提早规划并抢抓先发优势将使其在相应竞争中占据先机。当前，欧盟在这一领域已经处于第一集团，欧盟2020年绿色债券发行量占全球发行量的51%，全球发行的绿色债券49%以欧元计价，欧盟是毫无疑问的引领者。[9]在此基础上，欧盟不断增强对绿色金融市场的规则塑造。2021年4月21日，欧盟委员会发布可持续金融一揽子框架，包括可持续金融分类法、企业可持续信息披露指令等，抢抓国际绿色金融规则制定先机。7月6日，欧盟委员会正式提出了《欧盟可持续融资战略》和《欧洲绿色债券标准》两项绿色金融政策，《欧盟可持续融资战略》包括了绿色投资标准、企业气候风险标准以及欧盟相关绿色投资工具的使用标准等；[10]《欧洲绿色债券标准》将在项目要求、信息披露、外部审查等方面对绿色债券制定系统的标准，相关监管审查将由欧洲证券及市场管理局（ESMA）进行，显示出欧盟将绿色金融打造为欧盟金融实力和欧元国际化外部投射重要抓手意图。[11]

其次，“下一代欧盟”经济提振计划不仅反映了欧盟救助自身经济的强大魄力和迅速的反应，同时以欧委会为名义发行主权债务意味着欧盟在财政和债务政策上发挥更大作用，这在政治上也是加强互助和团结的举措，成为欧盟财政一体化的重要突破，甚至部分舆论将“下一代欧盟”的提出比作“欧洲的汉密尔顿时刻”。这一举措不仅增加欧盟“安全资产”的市场供应，同时也显示欧元在危机面前的韧性以及“危机倒逼生机”的动力，市场和舆论对于欧元的国际地位和信用将更具信心。“下一代欧盟”事实上从危机救助以及投资未来绿色和数字经济增长点两个路径巩固欧盟特别是欧元区的经济金融状况，增强相关国家的经济韧性和财政债务稳固程度。根据“下一代欧盟”基金执行机制，各成员国首先向欧盟委员会提交本国使用资金的计划，欧委会审核批准再投入相关资金，截至2021年8月19日，欧盟大多数国家均已提出本国计划并得以通过，欧盟委员会也已向法国、意大利、西班牙、立陶宛、卢森堡、希腊、比利时、葡萄牙等国提供复苏资金，总计462亿欧元。同时，欧盟以欧盟委员会名义在金融市场成功发行三轮主权债券融资，每一轮都得到市场超额认购，共计筹资450亿欧元，欧盟以外的亚洲和美洲投资者也参与认购。这也显示欧盟扩大欧元计价高信用资产供应和借助欧盟共同信用发挥融资影响力的政策目标成功，为欧元固本培元，并有助于夯实国际化进程的市场基础。摩根士丹利银行分析师表示，迄今为止，“下一代欧盟”债券发行“有助于使欧元成为美元的更好替代品”。[12]

然而，欧盟建设“金融主权”的道路仍然任重道远。首先，欧元提升全球地位将面临诸多障碍。欧盟及全球国际贸易结算特别是石油、黄金、粮食等大宗商品均依附于美元计价的主导地位，欧盟自身欧元结算水平亦有限，比如美国90%的出口是以美元计价的，但欧元区目前只有50%的进口和60%的出口是以欧元计价的。[13]再比如，扩大债券市场规模与转化成市场影响力之间存在一定差距，欧元加以弥补仍任重道远，2019年欧元在全球外汇交易中比重仅20%，甚至比十年前的23%有所降低。“布鲁盖尔”研究所副主任玛利亚·德梅齐斯指出，欧元计价安全资产增加并不能直接使欧元成为美元的竞争者，投资者仍然怀疑欧元自身治理架构的不完整性。欧盟近年来在欧元国际化最孱弱的方面，如能源结算、国际贸易结算、国际投资输出以及对抗金融制裁等领域进展并不明显，意味着欧盟“金融自主”中长期进展的局限性。同时，美国是国际货币权力的守成国，对于他国扩展货币权力极为警惕和敌视，美国对欧元国际化的防范，也将成为欧元国际化的掣肘因素。[14]英国《金融时报》评论员阿兰·贝蒂指出，未来十年内欧元都难以对美元构成严重的挑战。

最后，欧盟能否拥有支撑“金融主权”的“经济机体”仍然存在不确定性。货币金融权力的最关键基础之一仍然是一国的综合经济实力、国际经济地位以及经济金融稳定性，然而欧盟在这三方面均面临较大挑战。从短期的经济增长前景而言，欧盟虽然在2021年上半年实现环比1.8%的正增长，但其复苏势头远远不及中国、美国，同时欧盟疫苗接种率不断提升的情况下仍然面临新冠病毒新变种的严峻挑战，其经济复苏前景主要取决于抗疫的前景以及相应的经济活动与经济信心。而从长期来看，欧盟经济体量在全球版图中的下行趋势似乎难以逆转，2020年中国GDP总量超过欧盟27国总和即是标志性时间。有预测认为，到2050年，欧盟在世界GDP中的份额可能会降至10%以下，[15]意味着欧盟受到国际经济格局“东升西降”趋势的冲击也将比美国更大，这是对于欧盟扩张金融货币影响力的巨大制约因素。同时，欧盟在疫情冲击和大规模财政扩张进程中，重要经济金融指标向更有风险的方向发展，其中2021年7月欧元区通胀率已经达2.2%，2021年一季度欧元区赤字率和负债率高达7.4%和100.5%，[16]均达到近年来的新高，这些数字显示欧元区将重新面临高通胀和高政府财政负担的挑战，无论是收紧还是继续放松货币政策都意味着较大的风险，全球投资者对于欧元及其资产的安全性和保值性也恐怕将重新打上问号。

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[1] 董一凡，中国现代国际关系研究院欧洲研究所助理研究员。

[2] European Commission，“The European economic and financial system：fostering openness，strength and resilience”，COM（2021） 32 final，Brussels，January 19 2021.

[3] European Commission，“The European economic and financial system：fostering openness，strength and resilience”，COM（2021） 32 final，Brussels，January 19 2021.

[4] European Commission，“The European economic and financial system：fostering openness，strength and resilience”，COM（2021） 32 final，Brussels，January 19 2021.

[5] 贺之杲：《争论中的“欧洲主权”》，《世界知识》2021年第12期。

[6] “The international role of the euro”，Economist，June 24 2021，https：//www.economist.com/finance-and-economics/2021/06/24/the-international-role-of-the-euro，last accessed on 22 August 2021.

[7] Viktoria Dendrinou，“EU Eyes Dollar's Global Dominance in Bid to Bolster the Euro”，Bloomberg，19 January 2021，https：//www.bloomberg.com/news/articles/2021-01-19/eu—eyes-dollar-s-global-dominance-in-a-bid-to-bolster-the-euro，last accessed on 22 August 2021.

[8] 孙成昊、董一凡：《拜登任内美欧同盟关系走向及其战略影响》，《美国问题研究》2021年第1期。

[9] Axel Fougner，“Sustainable finance”，European Commission，https：//ec.europa.eu/newsroom/fisma/items/718251/en，last accessed on 22 August 2021.

[10] European Commission，“Strategy for Financing the Transition to a Sustainable Economy”，COM （2021）390 final，Brussels，6 July 2021.

[11] European Commission，“Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on European green bonds”，COM （2021）391 final，Brussels，6 July 2021.

[12] “The international role of the euro”，Economist，June 24 2021，https：//www.economist.com/finance-and-economics/2021/06/24/the-international-role-of-the-euro，last accessed on 22 August 2021.

[13] Sylvie GOULARD，“Europe，Power and Finance”，Politique étrangère，Vol.86，No.2，Summer 2021，IFRI.

[14] 董一凡：《当前欧元国际化的挑战、应对及前景》，《现代国际关系》2020年第2期。

[15] Joshua Ball，“Emerging Economies Will Hold Increasing Amounts Of Global Economic Power By 2050”，Global Security Review，June 10 2019，https：//globalsecurityreview.com/will-global-economic-order-2050-look-like/，last accessed on 22 August 2021.

[16] “Annual inflation up to 2.2% in the euro area”，Eurostat，18 August 2021，https：//ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/11563239/2-18082021-AP-EN.pdf/4488fc81-7b31-d682-2087-b7e597c07416，last accessed on 22 August 2021.