前言

中国具有悠久的治国理政的研究传统，至少可以追溯到夏、商、周的国家或政府形成之时。由于行政的含义，就是“行使政治权力”。从这个意义上说，中国的行政管理实践也应该具有相同时长的历史。文明一旦建立，政治权力架构一旦出现，就需要有行使政治权力、维护统治、管理百姓和国家的行政工具。夏、商其实是早期的部落，各自发展成国家。其历史记载相对较少，统治脉络不够清楚，但基本有了国土领地、统治核心的意识。但直到殷商王，还有人祭，是比较野蛮和原始的统治方法。所以说，夏、商属于探索时期的古文明，而周朝的统治开始成熟，注重人的生命价值，以人为本，祭祀也是用牛、羊、猪。周文王、武王以德得天下，以德治天下。甲骨文的“德”字，是一只眼睛站在十字路口往前看，眼睛上面还有一条直线，意为人在做、天在看。周人的青铜器上的“德”字上还加了“心”字，良心为底，以人为本。周公测地胆，认为今河南省郑州登封市是世界的中心，国家的基础和中心在此。德治的思想传到春秋战国，由孔子发挥成了以德为基础的“礼”治，孟子有“君为轻，民为贵”的民本思想。春秋战国时期，百家争鸣、百花齐放，墨家理论的“功利主义”治理思想，苏秦的纵横统一，孙子的兵法攻略，管仲的利出一孔，都为中国后世的统治和行政管理留下了深深的烙印。

秦朝废除分封，统一文字和度量衡，井田收税，筑驰道（相当于当今的高速公路），强调法律的规范作用，用科层结构的郡县制和皇帝指定的官员，管理辽阔的疆土，建立了早期的行政官僚体制。唐朝开始开科取士，以考任为基础选拔官员，并开放边境，霭邻边陲，和番西域，使得万邦来朝。宋朝强调诗、书、礼、乐的文化修为。中国封建时期的历朝历代，德治、理治、法治、功利博弈，起伏跌宕，经历了困苦挣扎、也有过太平盛世，直到明清开始闭关锁国，封建君主专制制度走向腐朽没落，以及19世纪中期西方列强接连不断的侵略战争，使延续两千年的封建官僚制度最终在反帝反封建的民族、民主革命运动中宣告破产。

现代中国的政治制度是以鸦片战争、洋务运动、义和团运动、甲午战争为导火索，孙中山先生的民族、民权、民生的三民主义革命为标志，在反帝反封建追求科学、民主和革命为导向的现代国家构建革命中形成的。其中，井冈山的革命传统和中华人民共和国成立初期苏联制度的影响，是当代中国行政传统的渊源，与改革开放后的社会主义市场经济建设、西方行政理论的引进、“三个代表”、科学发展观与和谐社会，以及新时代的全面深化改革和中国特色社会主义思想体系，共同催生出改革和完善的中国特色的行政理论和思想方法。

“行政”“行政管理”是行政学理论的“传统”概念。在20世纪80年代中国行政学恢复和重建的过程中，学术界几乎是同步引进了公共行政、公共事务、公共政策和公共管理的概念、理论和方法。尤其在20世纪90年代，大规模建设公共管理学科的时候（1997年版的学科目录中，公共行政学被命名为公共管理，并被置于管理学这个大门类之下），恰逢西方进行大规模行政改革，“新公共管理学派”盛行，也出于学术界希望将新兴学科与中华人民共和国成立以来的“行政管理”即后勤管理之间相区别的需要，把“Public Administration”翻译成公共管理，而不是公共行政，使得很多学者将公共管理与公共行政混同使用。

从概念和学科史的角度来看，行政管理是人类社会亘古就有的治理现象。在农业社会，行政管理是依靠权力而开展的治理活动，它没有实现内部治理与外部治理的分化；在工业社会，当社会治理活动以公共行政的形式出现时，促使政府内部的行政管理与政府对外部的社会管理相分化，使政府的内部治理与外向治理在方法、目标和途径上都有所区别。如果说行政管理这个概念所指称的是一种活动、行动，那么公共行政的概念则是指一种模式，或者说，公共行政所代表的是一种治理模式。公共行政把农业社会统治者用来治理自身和治理社会的行政管理改造成只适用于政府自身管理的技巧，并赋予行政管理以科学性、专业化和技术化的特征。在政府的外部功能实现方面，公共行政则通过法律、公共政策等途径去开展活动，实现对社会的管理。公共管理抛弃了由政府垄断社会治理的模式，用合作治理来取代它，也就从根本上克服了公共行政“形式公共性”的问题，并赋予公共性以实质性的内涵。在公共管理的范畴中，行政管理与公共行政的区别已经被取消，它们都具有公共性的特征和内涵。当然，公共管理会保留行政管理和公共行政这两个概念，但仅仅意味着研究视角上的差别。[1]在学科发展上，公共行政与公共管理存在前后继承的关系，公共管理的提出和发展是对公共行政的继承与超越，当公共行政学的科学成就被吸收公共管理学之中的时候，实际上，公共行政学所研究的内容也就被包含在公共管理学之中了，或者说，公共行政学被统合于公共管理学之中了，成为公共管理学中的一个具体的“问题域”。

基于上述认识，我们将本书探讨的行政学理论视为公共行政的同义词，是公共管理学科的一个构成部分。波兹曼、休斯等学者认为，所谓“行政”是注重过程、程序和符合规定的公共组织内部的管理；而“管理”则是涉及战略、外部环境的处理以及组织的广泛使命和目标，关注结果、质量改进和责任。作为公共行政模式继承和发展的公共管理，最主要的特征是公共事务治理主体的扩展。公共管理的主体不仅包括起核心作用的政府，而且包括非政府的公共部门、国有企业、事业单位、居民自治组织和广大的公民群众。根据对这些概念的辨析，我们认为，行政学理论主要关注的是政府行为，是以政府为中心的研究政府行为规律的学术。

本书立足中国国家治理体系和能力建设的现实和时代需求，梳理中国行政学发展的历史源流，分析中国特色行政学的基本特征和演进逻辑，描述中国特色行政学理论体系和实践经验，提出构建具有新时代中国特色行政学的建设性思考。第一，探讨中国行政学的“中国特色”及其理论意涵，辨析其基本概念及其主要范畴。第二，追溯和回顾中国行政学发展的渊源，对历史传承性、思想多源性和制度创新性进行概述和解析。第三，探讨中国特色行政学理论研究和实践探索的发展历程及演进逻辑，分析其成就和存在的问题。第四，以本土化和全球化的共融、对话为视角，探讨中国特色行政学与国际行政学的互融互通问题。在上述研究的基础上，本书力图在中国特色社会主义进入新时代的背景下，全面系统理解中国行政学的历史传承，辨析其与国际行政科学的互通互鉴，探索构建符合中国发展需要的具有中国特色的行政学体系，为国家治理体系和治理能力现代化建设提供理论参考。

[1] [澳]欧文·休斯：《公共管理导论》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第64页。