五 松绑土地束缚，理顺固定资产投资的体制机制

土地是固定资产投资中的重要要素，固定资产投资按构成分为建筑安装工程、设备工器具购置和其他三种类型，其中，建筑安装工程在固定资产投资总额中的占比一般在70%左右，是固定资产投资的主要构成部分。建筑安装工程与建设用地是固定资产投资中互补的两个生产要素，两者缺一不可，没有建设用地，建筑安装工程就无从装起。

作为一种不可流动和贸易的生产要素，建设用地的缺乏已成为部分城市、地区固定资产投资的重要制约。由于没有可用的建设用地，一些对经济、社会、民生有重大积极作用的固定资产投资项目无法落实建成；反之，一些城市、地区建设用地的富裕却造成了土地资源的浪费，许多工业园、产业园运营远远达不到理想状态，甚至烂尾荒置，许多城镇的房地产开发项目大片空置，库存积压，形成巨大的资源浪费和负面效应。至于中国社会普遍关注的高房价问题，土地资源的缺乏和高地价也是部分城市高房价的主要原因之一。

缺乏建设用地很多时候不是因为缺乏相应的土地自然资源，而是因为土地市场的高度管制，导致用地指标的缺乏。尽管形式、名称不同，但土地使用的管制在世界各国普遍存在，是国家为保证土地资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和环境的协调发展，达成政府的政策目标而采取的措施。理论上，政府管制的目的应是为了纠正市场失灵，即在可能由于外部性、垄断、公共物品、不完全信息等原因导致市场失灵时，政府介入来决定资源的配置。但是，政府管制不可避免地会干预土地市场，影响土地市场的资源配置。此外，中国土地管制的目的、类型众多，很多已超出了纠正市场失灵的范畴，并因此影响了土地资源的配置效率和固定资产投资形成。

目前，可能对固定资产投资形成制约的，具有中国特色的土地市场管制主要体现在以下几个方面。

（一）建设用地指标的地域分配

长期以来，中国面临着各项建设事业发展带来的建设用地需求的增加和人多地少、可用土地后备资源不足的矛盾，这是中国出台相关政策对建设用地指标进行管理的根本出发点。从宏观角度来讲，国家需要根据土地自然特点、经济条件和国民经济、社会发展用地需求的长期预测，确定土地利用的目标和方向、土地利用结构和布局，对各主要用地部门的用地规模提出控制性指标。土地利用总体规划就是国家层面对土地利用宏观的、指导性的长期规划，其重要的内容之一即为各项土地利用指标。

《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》对中国土地利用指标进行了大致的界定，将耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设占用耕地规模等纳入土地利用约束性指标，其中建设用地指标采取分级审批制度，中央、省、地市、县层层分解。然而，随着现实经济的发展，有些地区经济发展速度快、城镇规模扩张快，很快面临城镇建设用地指标耗尽的困境，而有些地区则可能经济发展速度慢，城镇扩张速度慢乃至出现收缩，使得土地利用指标尚有较大富裕。并且，由于新增建设用地指标与土地供应和成本密切相关，政府为了支持某些特定区域的发展（如中西部落后省份），还可能为这些地区提供更多建设用地指标，以支持这些地区增加建设用地供应，发展产业和经济。这进一步造成了土地资源配置的不均衡，一些建设发展密切需要土地的城市，由于没有指标而无法进行固定资产投资。

近年来，中央认识到中国经济和人口集聚程度仍然较低的问题，国家区域发展政策的思路有明显转变，不再强调“就地城镇化”，不再强调“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的区域发展理念，而是强调发展中心城市和城市群。2018年11月18日，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等城市群推动国家重大区域战略融合发展，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式。2019年12月15日，《求是》杂志发表习近平总书记重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，明确提出“要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。要使优势地区有更大发展空间”，这为下一阶段的建设用地指标分配和区域发展指明了方向。

（二）耕地保护红线的层层分解

严守18亿亩耕地保护红线是中央从宏观、全局角度出发确定的重要国策，《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》明确了全国各省的耕地保有量，《全国国土规划纲要（2016—2030年）》又要求，到2020年、2030年全国耕地保有量要保持在18.65亿亩、18.25亿亩以上，这是一个约束性指标，要严格执行、不能突破。因此，为了确保耕地保护红线，各级政府采取层层分解的方式，确定各省、地市、区县乃至乡镇的耕地保护指标。同时，中国实行耕地占补平衡政策，即若城镇建设用地占用了耕地，就要复垦相应面积和质量的耕地补充，以保障耕地的总量平衡。

与建设用地指标的管制类似，耕地保护的层层分解制度使得很多城市面临耕地保护与建设开发的矛盾。例如，在北京市海淀区等处于城市核心区域的地方，仍然有不少耕地和基本农田保护工作被层层分解到各乡镇村，至今，在海淀区西四环至西五环的一些地块仍保留着一些耕地。《北京市海淀区土地利用总体规划（2006—2020）》规定，到2020年，全区耕地保有量不低于2067公顷，占全海淀区面积的近5%。

耕地保护红线的关键问题是在于占补平衡缺乏跨地区的平衡机制，特别是跨县区、跨地市乃至跨省的交易和平衡。显然，保留至少18亿亩耕地主要是在全国范围内宏观而言，至于这块耕地究竟是在哪个城市、哪个区域，没有本质区别。因此，耕地占补指标就可以拿来交易，这类似于环境经济学中碳排放交易的概念，一些城市、省份新开垦耕地或者城乡建设用地复垦为耕地，从而提供了耕地占用指标，而那些需要占用耕地来新增建设用地的城市就可以购买这个指标，从而既实现宏观层面的耕地占补平衡，又解决了部分城市需要占用耕地开发建设但又没有指标的问题。

但是，对于耕地占补指标的交易，现在没有建立一个统一、高效的交易市场和交易机制。相对而言，省内相对好内部操作，跨省的交易则多限于特定扶贫地区对外输出。根据《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）的相关规定，中国落实补充耕地任务，以地方各级政府为主体开展，并以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充。即是说，耕地占补平衡以县域平衡为主，因省域内经济发展水平和耕地后备资源分布不均衡，确实难以在本县域内补充耕地的，以县级人民政府为主体跨县域调剂补充耕地指标，补充耕地指标以有偿形式进行。2018年，国务院办公厅下发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》（国办发〔2018〕16号）（以下简称《办法》），针对耕地后备资源严重匮乏的直辖市，由于城市发展和基础设施建设等占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地的，以及资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目（原则上限于交通、能源、水利、军事国防等领域）造成补充耕地缺口的，可申请国家统筹补充。《办法》还特别规定了耕地后备资源丰富的国家重点扶贫地区通过土地整治增加耕地，补充耕地指标可对口向省域内经济发达地区调剂，补充耕地指标调剂收益由县级政府通过预算安排用于耕地保护、农业生产和农村经济社会发展。

（三）不同类型建设用地的配置

中国城市土地归属政府所有，按照规划的使用用途分为工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、市政公用设施用地、绿地、居住用地、商业用地等。不同类型用地有不同的交易方式，其中商业和居住用地自2004年“831大限”后，均已采用招拍挂的市场化竞价机制，彻底废弃了过去的国有土地协议出让制度。但是工业和物流仓储用地的出让并没有被要求实行招拍挂制度，而仍普遍以协议方式出让。地方政府在招商引资过程中将土地用作吸引企业投资的重要筹码，很多时候以象征性价格出让乃至免费提供。

在招拍挂的市场化交易条件下，政府或许无法直接决定土地出让的价格，然而，政府却在很大程度上可以决定地块的规划用途，进而决定是通过招拍挂还是协议出让的方式售卖土地。中国城市的土地利用结构中，工业用地占比常达20%以上，而发达国家城市建设用地中工业用地占比一般在10%以下，中国工业用地占比明显过高，而居住用地则明显偏低，这造成了工业仓储用地和商住用地巨大的价格差异。以2008年为例，当年全国35个大中城市的招拍挂土地出让价格平均为协议出让价格的8.53倍。

土地的“价格双轨制”带来了土地资源的错配，一方面，过多的工业和物流仓储用地挤占了商业、居住用地的空间，约束了房地产市场投资，最终推高了商业用地的地价和房价；另一方面，也容易造成工业仓储用地的浪费。

（四）农村土地流转与农村土地入市

中国的城镇土地管理和农村土地管理是两套完全不同的制度，其中城镇土地市场虽仍存在待完善的地方，但相当程度上已实现市场化的配置和交易，但农村土地制度的改革则远落后于城镇。一方面，是农村土地的流转和配置仍有障碍和阻力，另一方面，则是农村土地进入城镇土地市场过程中存在的问题。

中国农村土地实行集体所有、家庭承包经营的统分结合的双层经营体制。1998年，党的十五届三中全会明确农户承包地使用权可以自愿、有偿流转。2003年《农村土地承包法》规定，土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让等方式流转。2015年1月，国务院又发布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号），进一步规范了农村土地流转交易。目前，中国确立了农村承包土地的三权分立制度，即集体土地所有权、农户承包权和土地经营权的分立，其中农村土地集体所有和现有土地承包关系不变，流转的是土地经营权。因此，农村土地流转经营程度有了很大提高，2007年，中国土地流转面积占家庭承包经营耕地面积比例为5.2%，到2016年这一比例已提升至35%。

但是，农村土地的财产权利仍然受到一定程度的制约。例如，农村土地的经营权流转在一定程度上仍局限在集体内部，只有出租等个别方式可以把经营权租赁给本集体经济组织以外的人。同时，《中华人民共和国合同法》规定了租赁合同的最高期限为20年，这在一定程度上制约了流转，特别是一些流转项目涉及长期固定资产投资，回报期又长的，可能由于流转制度的限制而不易实施。在流转合同终止时（不管是因为合同到期，还是中间停止），关于地上附着物的归属容易产生矛盾和纠纷。又例如，农村土地的三权分立中要求使用权的实现不能侵害承包权和所有权，但在土地的使用中，经常难以避免地会对土地进行改造，可能对承包权和所有权造成影响。再例如，农村土地的使用权无法像城市土地那样作为财产权利到金融机构进行抵押和贷款，也限制了农村土地财产权利的实现。农村的宅基地同样面临以上类似的问题。

农村土地的第二个关注较多的改革问题，是有关农村土地直接入市的问题。过去，农村土地转为城市土地交易，必须经过政府的征收才能从农村集体土地性质转变为城市建设用地，这不仅一定程度上阻碍了土地资源的盘活和利用，制约了城市的土地供应，而且土地征收过程容易造成各方面的矛盾冲突。2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，指出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这打开了农村集体经营性建设用地直接入市的大门，2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在一些地区开始进行试点改革。2019年8月新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）明确规定农村集体经营性建设用地可以直接进入市场流转，还删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。因此，从法律上，可以说实现了城乡经营性建设用地的同权，对于提升农村土地的财产价值，缓解城市建设用地的紧张，都有积极的作用。不过，有意见认为，农村集体经营性建设用地只占农村建设用地的一小部分，亦远小于城镇建设用地规模，从宏观层面看，此部分土地的直接入市对于缓解城镇建设用地的紧张可能作用不是很大。

20世纪80年代，家庭联产承包责任制的推广，成为推动中国城乡大变革的开端，而以产权改革为抓手，也成了中国改革的一条成功经验。新的时代背景下，土地改革是全面深化改革中的重要部分，是牵一发动全身、有系统重要性的改革举措，对于释放经济潜在活力，发展农村、农业，提升农民收入和财产权利，缓解城市建设用地的紧张，优化土地资源的配置，发挥土地最大的生产力，提升有效投资水平等，都具有十分重要的意义，土地制度层面的改革与创新，可成为未来十年经济发展和效率提高的又一推动力。

2019年年底的中央经济工作会提出“改革土地计划管理方式”。2019年8月26日，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上的讲话中指出，要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。要使优势地区有更大发展空间。无论《土地管理法》的修订，农村土地入市，还是城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责，都体现了政府土地管理方式的变革，是对土地的松绑，进而也将对理顺固定资产投资体制发挥积极的促进作用。