达州市通川区脱贫攻坚路径研究

邓唯

2018年2月12日，习近平总书记来四川视察指导，在成都主持召开打好精准脱贫攻坚战座谈会。习近平总书记强调，打好脱贫攻坚战是党的十九大提出的三大攻坚战之一，对如期全面建成小康社会、实现我们党第一个百年奋斗目标具有十分重要的意义。达州市通川区作为“四大片区”的秦巴连片特困地区，脱贫攻坚工作任重道远，脱贫攻坚工作已成为党和政府的首要政治任务和中心工作。党和政府紧扣目标科学谋划、统筹安排、整合资源、凝聚合力，在领导机制、帮扶机制、攻坚机制、奖惩机制等方面取得一定成效，对秦巴山区如期实现脱贫目标有着重要的借鉴意义。

一、通川区贫困的总体状况

通川区位于四川东北部、达州中部，历代为州、府所在地，是达州市的政治、经济、文化中心。地域面积900平方公里，辖19个乡镇、3个街道办事处和1个旅游风景区管委会，有行政村192个、社区81个，总人口约60万（农业人口约31万），建档立卡贫困人口9714户25131人，是秦巴连片特困地区，属省级重点贫困县。2013年8月，原达县北部山区9个乡镇整体划入通川区后，农村面积从300平方公里增至750平方公里，农村人口从15万增至31万，建档立卡贫困人口从8567人增至25131人，贫困村从5个增至45个，通川区情况发生了重大变化。经过三年努力，通川区紧扣“两不愁、三保障”和“四个好”目标，于2016年圆满完成了19个贫困村退出、18630名贫困人口脱贫的攻坚目标任务，贫困发生率从2014年的8.3%降至2.6%。

近年来，通川区以整乡脱贫、整村退出为抓手，围绕“四个全面”战略布局，从战略和全局的高度，结合实际，立足县域经济发展，放眼全区同步小康，按照“三年集中攻坚”“一年巩固提升”的要求，着力于农村特色产业发展、基础设施建设、基本民生保障，进一步解放思想，转变作风，增强忧患意识、市场意识、发展意识，敢于担当，主动作为，真抓实干，帮扶企业，引进项目，扩大投资，一件事一件事盯下去，一个项目一个项目抓到底，推动县域经济取得突破性发展，真正实现经济强、企业壮、百姓富，为全区实现“率先突破领跑达州”，全面建成小康社会做出应有贡献。

（一）贫困的主要表现

1．基础设施薄弱，社会事业发展滞后

通川区地处四川东部秦巴山区，“九山半水半分田，山高岔多致富难”是通川区的真实写照。在实施精准扶贫前，全区贫困村基本没有完整的村组公路，相当一部分建档立卡贫困户都是住在危房里，大部分的乡镇不通互联网，20%的农村居民安全饮水得不到保障。社会发展程度较低，发展观念陈旧，生产方式落后，改革创新滞后，人才极为紧缺，严重制约了扶贫开发进程。

2．不思进取，“等靠要”思想严重

一部分贫困户存在“等靠要”的依赖思想，有的本来可以自己办的事情却不办，等着政府和社会的救济和赞助；有的缺乏过紧日子的思想，领到扶贫款后不是用来发展生产，而是用于吃喝玩乐。更有甚者，送去肥料，不施庄稼却卖了；送去粮种，不种田里却作为粮食吃了；什么也不做，天天跑民政，以能领到民政救济为荣，甚至以此在村里炫耀。一些多年一直被帮扶的贫困户，如今仍然是家徒四壁、一贫如洗。一些贫困户不是把党和国家的关怀化作改变贫穷落后面貌的动力，反而不思进取，指望政府的救济，整天躺在“贫困户”的名头上睡大觉。贫困户“以穷卖穷”的现象屡屡存在，贫困地区习惯了过去政府“输血”式的扶贫方式，“等靠要”思想严重。

3．因病致贫、返贫现象仍然突出

基层卫生条件普遍较差，在全面开展精准扶贫之前贫困村基本无标准卫生室、无专业医疗人员，乡镇缺乏医疗设备和技术人员，因病致贫、返贫现象十分突出。每年因病致贫的人口占脱贫人口的比例高达35%左右。

4．教育落后，文化水平偏低。

在2013年区划调整后，通川区北部9个乡镇教育相对滞后，农村居民文化程度普遍偏低。按照九年义务教育的标准，贫困地区大多留守老人是文盲、半文盲。这些劳动力既没有掌握现代生产技术，也不具有从事第三产业所需要的知识和技能，只能从事简单的、低收入的传统农牧业劳作，收入水平难以提高。

5．产业项目建设缺乏支撑

产业扶贫项目属于特色农业项目，种植技术和条件比较高，对贫困户的能力要求也较高，但是贫困户文化程度普遍低，学习掌握新种植技术的难度很大。同时，新建产业项目在应对市场变化时还相当脆弱，一定区域内存在同质化倾向，缺乏“产、供、销”一体化的格局，集中上市有滥市或滞销的风险等问题。

（二）导致贫困的主要原因分析

1．自然环境恶劣

通川区大多数贫困村地处偏远，交通不便，环境闭塞，当地农民大多在家务农，他们的生活来源绝大部分依靠农业生产。一般说来，土地肥沃产出就多，收入也随之增加，反之亦然。然而这些地方不仅土壤贫瘠、资源匮乏，土地的产出极不丰富，由此可见，自然环境恶劣是导致农村贫困的直接因素。

2．基础设施薄弱

在开展精准扶贫前，通川区虽然在贫困农村修建了一些农田水利工程，但是数量有限，而且很多已经年久失修，防洪、抗旱能力薄弱。道路交通基础设施建设滞后，几乎无完整的村组道路，既不利于出行，也不利于贫困村的发展，甚至一些庭院经济出产的经济作物也不能及时地输送到市场，严重影响贫困群众的收入。

3．思想观念守旧

通川区北部片区虽然民风淳朴，但信息闭塞，缺乏经商理念和致富途径。部分贫困群众文化素质不高，脱贫致富能力欠缺，思想保守、眼界狭窄，“小农”思想意识严重。有的人思想过于保守，不愿接受新事物，学习新技能，缺乏脱贫能力；有的好逸恶劳，好吃懒做，整天无所事事，也不愿动手干点事情；有的人满足现状，温饱即安，进取精神不足，奋斗动力不强；有的人没有财富积累观念，缺乏过紧日子的思想，挣多少钱就花多少钱；有的“等靠要”思想严重，总指望政府救济和扶持等。正是由于这种内在个人素质和思想观念上的贫穷落后，一些贫困群众年年扶，年年贫，有的甚至越扶越贫。

4．多病多残

全区25676名建档立卡贫困人口中，多数青年常年在外打工，留守的多是老、弱、病、残、小，致贫、因病返贫仍是造成贫困的重要因素。因病致贫、返贫的贫困户占建档立卡贫困户总数的42%。而在实施精准扶贫前，贫困村并无标准的卫生室，并且乡镇医院医疗条件有限，个人支付比例较高，从而加大了患大病和患长期慢性病的贫困人口疾病负担。

5．教育失衡

长期以来，通川区在文化教育领域一直采取的是城乡分割的教育模式，在教育资源的分配上也大大偏向城市，导致教育资金和受教育机会严重不平等，使本来就贫困的农村或农民雪上加霜。由于贫困农村基础教育投入偏低，经常受到经费问题的困扰，适龄少年受教育机会大大减少。贫困农村人口大多是中小学文化水平，接受高中及以上教育的人非常少，文盲在贫困人口中还占有一定的数量。

6．缺乏技能和项目

由于贫困户劳动能力有限、缺乏就业致富技能，贫困村产业扶持力度弱，农民增收缺乏项目支撑，绝大部分人从事单一种植业或家庭式养殖业，由于劳动力被束缚在单一种植养殖业上，产业致富能力较弱，家庭人年均纯收入普遍偏低。目前的扶贫开发，主要集中在路、水、电等基础设施建设上，而在农民增收的产业项目扶持上，还存在项目少、资金量小、力度弱、效果差的问题，如果不打造农民增收的产业平台，通过产业脱贫将很难实现。

二、通川区脱贫攻坚的主要措施

（一）构建“三大体系”，凝心聚力，全面落实攻坚责任

1．整体性联动体系

通川区构建了“122583”扶贫攻坚方阵。“1”就是成立全区脱贫攻坚指挥部，区委、区政府主要领导担纲，“四大家”领导全部上阵攻坚；“2”就是将全区23个乡镇办委划分为南北两大片区，分类精准施策；“25”就是由25名区级领导具体担责，分别挂包联系1或2个贫困村，牵头统筹贫困村的帮扶资源和力量，实现村村均有强有力的扶贫工作组；“83”就是由区级部门和乡镇作主体，在45个贫困村和38个非贫困村组建驻村帮扶工作队，构建层层落实、上下联动、齐抓共管的工作体系。

2．立体化帮扶体系

在全面落实全省五大帮扶机制的基础之上，一是创新拓展“5+2+3”帮扶机制，即每个贫困村有一名法律工作者，一个城市社区结对帮扶一个贫困村，一个民营企业或社团组织结对帮扶一个贫困村，一名财政供养人员结对帮扶一个贫困户，实现帮扶工作立体化覆盖。二是在落实省委对贫困户超过20户的非贫困村选派帮扶力量的要求基础上，通川区将有1～20户贫困户的非贫困村全部纳入选派体系，为全区83个有建档立卡贫困户的非贫困村选派第一书记。38位20户以上非贫困村第一书记由区级部门选拔下派，其管理标准参照贫困村执行，实行“脱产驻村”；另外45位非贫困村第一书记则选拔自乡镇机关，按省委对非贫困村第一书记的管理标准执行。

3．清单式责任体系

详细制订45个贫困村、9714户贫困户、25131名贫困对象脱贫“责任清单”、区级部门帮扶“任务清单”和督导问题“整改清单”，通过层层签订责任书、逐级立下“军令状”，全面形成了各司其职、合力攻坚的大扶贫工作格局。

（二）创新“三大工作法”，精准发力，扎实推进精准脱贫

1．创新贫困户识别“3366”工作法

通过比家庭资产、看消费水平，比家庭现状、看支出情况，明确界定了应该新进和取消贫困户资格的六种具体情形。通过开展回头查行动，三年来共清退不符合条件贫困人口7871人，真正实现了精准识别、群众认可。“3366”精准识别工作法获省脱贫攻坚领导小组肯定性批示并在全省推广。

2．创新开展社情民意大走访“五步工作法”

为了进一步增强党同人民群众的血肉联系，每季度开展一次社情民意大走访活动，针对全区所有农村居民户全覆盖走访，做到“走访不漏户、户户见干部”，采取“一讲政策、二听民意、三破难题、四顺情绪、五解民怨”的“五步工作法”，确保实现“三个全面”：全面走访群众，逐村逐户进一步察民情、讲政策，解民忧、化民怨，办实事、暖民心；全面排查问题，深入查找全区脱贫攻坚中存在的差距不足，特别是各项政策措施落实和各种矛盾纠纷化解等方面存在的问题；全面整改落实，对进村入户走访群众、排查问题情况，归类梳理、建立台账，销号管理、跟踪督办，靠实责任、整改落实。

3．创新开展“五进五问五解五送”工作法

为全面做实、做细群众工作，提升群众获得感、满意度，实现贫困对象稳定脱贫、贫困村稳定退出、省定贫困县稳定摘帽，通川区把干部驻村帮扶作为推进脱贫攻坚重要抓手，并将每月17日定为通川“脱贫攻坚帮扶日”，以“五进五问五送五解”为主要内容，以“5+2+3”帮扶力量为主体，广泛开展各种脱贫攻坚帮扶活动，以“绣花”的功夫扎实深入推进脱贫攻坚摘帽工作。

（三）实施“五大工程”，夯实县域经济发展基石

1．大力实施脱贫攻坚饮水保障工程

深入实施“农村饮水保障提升行动”，3年投资1.2亿元，统筹推进水源建设、山坪塘整治和水质检测，全力破解“饮水不稳、因水不兴、因水致贫”难题，实现贫困村居民饮水保障率100%的目标。

2．大力实施脱贫攻坚交通惠民提升工程

深入实施“农村交通提升行动”，3年投资3.8亿元，统筹推进贫困村及重点区域公路升级改造，实施道路拓宽硬化至少100公里，实现贫困村村组道路硬化率100%的目标，贫困户入户路硬化率达到100%。

3．大力实施脱贫攻坚电网改造提升工程

3年投资四千多万元，重点治理低电压，解决贫困村供电设施落后、供电能力不足的问题，实现生产生活用电保障率达到100%。

4．大力实施脱贫攻坚区域农网提升工程

按照现代农业标准，扎实开展山水田林路综合治理，沟池路凼渠统筹配套，新建高标准综合农建示范区至少10000亩、脱贫攻坚示范片10000亩，全面实现区域农网不断改善。

5．大力实施脱贫攻坚通信提升工程

3年投资一千余万元，配套完善应急广播系统，实现广播村村响、宽带村村通；通过直播卫星、有线电视、地面数字电视三种覆盖方式，全面解决贫困户通信难题。

（四）探索产业扶贫，“五金模式”助力贫困户增收

一是以“多种合作”促进村集体聚“资金”。采取“劳务服务、资产收益、产业带动、物业增收”等多种方式，盘活贫困村闲置资产资源，引导村集体入股参与合作经营，壮大集体经济。二是以“资源租赁”实现贫困户收“租金”。引进业主流转贫困户土地、山林等自有资源，扶持带动贫困户获取稳定收益。三是以“劳务聘用”引导贫困户挣“薪金”。深入推进公益岗位安置、经营主体吸纳、企业扶贫招聘、短期就业培训、劳务经济输出“五大就业扶贫行动”，带动贫困群众就业。四是以“产权代理”保障贫困户分“股金”。引导集体资产资源、产业扶贫基金、扶贫小额信贷入股，采取“两保底、一分红”等方式，实现贫困户持续有收益。五是以“灵活经营”带动贫困户赚“现金”。在北部山区大力发展果蔬、中药材、油用牡丹等特色产业，依托达州农产品加工集中区、冷链物流和电商平台，提升农产品附加值，拓宽“线上线下”销售收益；突出抓好旅游扶贫，大力繁荣北部山区乡村旅游业态，提升磐石都市农业体验区品质，带动周边贫困村和贫困群众整体脱贫。

（五）开展“四大行动”，稳步推进民生事业统筹发展

1．开展住房安全保障行动

全力推进易地扶贫搬迁、地灾避让搬迁、幸福美丽新村建设“三大工程”，统筹实施农村危旧房改造和“五改三建一治理”工程，突出“四好村”创建，出台“拆除危旧房+退还宅基地+领取补助金”实施方案，确保贫困群众如期住上好房子。

2．开展“农村义务教育提升行动”

紧紧围绕乡乡有达标中心校目标，年内投资1亿元以上，统筹推进城区学校和乡镇标准中心校建设，确保每个乡镇均有1所达标中心校、1所幼儿园；建立精准帮扶、普惠资助、社会救助“三位一体”帮扶机制，全面实现贫困学生从学前教育、义务教育、高中（中职）教育到高等教育帮扶全覆盖。

3．开展“农村医疗卫生提升行动”

年内投资1.5亿元以上，实现乡镇卫生院全部达标，同步新（扩）建卫生室45个；创新实施“五位一体”救助措施，全面落实“十免四补助”，贫困对象个人医疗费用报账达90%，区内住院治疗个人医疗费用支出实现微付费，区内就医率达到95%以上，贫困群众新农合参合率达100%，贫困群众实现基本医疗全面保障。

4．开展基本民生保障行动

完善城乡低保、养老、医疗、五保供养、救助救济等制度，帮助贫困群众代缴基本养老保险费，全面落实残疾人扶贫对象生活费补贴、护理补贴、生活补贴，特困供养标准提高15%，新建农村区域性养老服务中心1个，特困供养人员集中供养率达60%。在全市率先实行农村低保线和国家贫困线“两线合一”，9105名贫困人口实现低保兜底，贫困低保户保障水平年均高于3300元。

（六）建立“三大机制”，“斗硬”奖惩，倒逼工作落实

1．落实脱贫攻坚常态督查巡查机制

成立“双组长”督查巡查组，以区纪委书记、区委组织部部长为组长，采用督查巡查或随机暗访相结合的方式，每周至少开展1次对各乡镇（办）委和区级部门（单位）落实脱贫攻坚工作的督查巡查；实施“双向考评”月评办法，采取区级部门、乡镇办委相互交叉考核，建立互评管理机制，助推脱贫攻坚工作落地生根，并将月考核结果纳入年终目标考核。

2．实行脱贫攻坚“四个一律”问责机制

凡是帮扶对象不脱贫的，帮扶人员一律不脱钩；凡是年度扶贫工作未走在前列的，当年一律不得评优、晋升和提拔；凡是在结对帮扶过程中弄虚作假、消极应付的，有关干部一律进行严肃处理；凡是未完成脱贫任务的乡镇和帮扶单位，有关责任人一律进行组织调整。

3．落实优先提拔激励导向机制

强化脱贫攻坚现场推进会“五比五赛”和“双向考评”结果运用，将脱贫攻坚作为培养锻炼、考察识别干部的主战场，优先提拔、大力重用扶贫战线成效显著的干部人才，提拔4名驻村第一书记为乡镇党政副职，新选任的45个贫困村支部书记、174个有“插花”贫困户的村支部书记，均具有2年以上脱贫攻坚工作经历。

三、对通川区脱贫攻坚的思考

（一）长远科学规划，防止“脱贫又返贫”

在精准扶贫工作中，帮助建档立卡贫困户如期实现脱贫不是问题，关键是怎么使他们能够实现稳定的可持续脱贫，要防止他们与政策一脱钩就返贫。科学规划产业发展是实现稳定可持续脱贫的关键，要以产业扶贫为重点，因地制宜抓特色。一要分片区布局，抓实全域攻坚。紧盯脱贫摘帽目标，划定南北两大产业扶贫片区分类施策，把南部城市郊区建成吸纳就业、富民强区的黄金带，把北部农村山区建成富农增收、绿色发展的示范带。二要全产业规划，强化线上带动。大力实施“双核双带六区”发展战略，科学规划布局三次产业，深化农业“接二连三”工程，做强农产品精深加工和冷链物流，延伸产业链、提升附加值；规划建设40公里、3万亩农文旅融合发展示范带，助推北部山区连片脱贫。三要针对性施策，突出点上示范。深度剖析45个贫困村和9714户贫困户致贫原因和资源禀赋，充分尊重其主体意愿，抓实龙头企业引领、示范村辐射和种养大户带动，在每个贫困村至少建成一个特色产业基地，形成“乡乡有品牌、村村有产业、户户有门路”的产业扶贫格局。

（二）处理好“三大关系”，防止“一刀切”

在目前脱贫攻坚实践中，由于各类政策、资源、项目、资金主要向贫困村和建档立卡贫困户集中和倾斜，国家和省上认定的贫困村和建档立卡贫困人口，事实上成了新的政策洼地和特殊福利人群，可能导致原来的非贫困村、户，特别是指标处于临界点的非贫困村、户的发展相对更加落后，从而在贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户之间造成了新的矛盾和新的不平衡。因此，一要妥善处理好贫困户与非贫困户的关系。在精准帮扶贫困户脱贫的同时，统筹兼顾非贫困户的情感投入、政策投入，对标补短、同步发展，妥善处理贫困户和非贫困户共享改革发展成果的关系。二要妥善处理好贫困村与非贫困村的关系。在抓好贫困村退出的基础上，统筹解决非贫困村产业发展、基础配套、公共服务等问题，妥善处理贫困村与非贫困村协同发展的关系。三要妥善处理好片区扶贫与插花扶贫关系。坚持点面结合，统筹各类资源，制订专项措施，针对性解决插花贫困难题，妥善处理片区扶贫与插花扶贫统筹兼顾的关系。

（三）强化感恩教育，防止“等靠要”思想抬头

贫困户群体是指年人均纯收入低于2300元的农村贫困人口群体。这是一个比较特殊的群体，他们具有想自强自立，自己摆脱贫困，却被动依赖政府扶贫、自尊与自卑并存、自我封闭与渴望帮扶心态相互冲突等特点。只有让贫困户群体自强自立，只有加强贫困户群体思想政治教育，让他们懂得感恩党和政府，脱贫攻坚才能取得成效。一要进一步加强感恩教育力度。让广大群众知道“恩从何来”，采取“讲、传、送”的方式，扩大宣传覆盖面，通过感恩教育培养贫困户真诚善良、知恩图报的道德情操。要让贫困户群体感念党的惠民政策之恩，增强贫困群体爱党爱国意识；感念十八届四中全会“全面依法治国”之恩，增强遵纪守法意识；感念党中央、国务院“三农”政策关爱之恩，增强回报意识；感念父母养育之恩，增强孝敬意识。二要进一步加强扶志教育力度。习近平总书记说过：“脱贫致富贵在立志，只要有志气、有信心，没有迈不过去的坎。”精准扶贫不仅是帮助贫困人口改善生存条件，让他们经济上翻身，精神上也要翻身，在这个过程中，政府和老百姓需要同时发力，政府拉一把，自己更要努力。贫困户群体自强自立才是彻底摆脱贫困的关键。党和政府除了要帮助贫困户解决物质贫困外，还需要引导贫困户树立正确的人生观、价值观，用社会主义核心价值观引导他们，帮助他们正确看待贫富差距，引导他们消除“等靠要”依赖思想，并且具有自尊、自爱、自强、自立、自信的心理素质和社会责任意识。