第一章 绪论

第一节 研究背景与总体设计

一 研究背景

中国经济社会转型取得了举世瞩目的成就，综合国力不断增强，城镇化进程逐步加快，人民生活水平普遍提高。作为发展和转型的代价，贫困农户、农民工（还有其他类似称谓，如农村流动人口、乡城流动人口、进城务工人员等，所指人群基本一致）、城市失业人口、城市拆迁人群等弱势和特殊群体问题日益凸显，受到学术界和政府有关部门的广泛重视。弱势和特殊群体是发达国家与发展中国家普遍存在的一种社会现象。现阶段中国社会弱势和特殊群体的构成状况复杂，问题多样，成为影响社会稳定与社会发展的重要风险因素之一。农民工群体规模庞大，涉及问题广泛且复杂，对中国未来发展影响深远，是现阶段最受关注也是最具代表性的弱势群体。对农民工在城市生存和发展问题的系统分析不但有利于更加深入地认识农民工所面临的困难及其根源，而且也可以为其他弱势群体类似问题的研究提供思路和借鉴。

农民工是中国经济社会转型与城镇化进程中形成的一个新兴劳动群体。国家统计局公布的《2014年国民经济和社会发展统计公报》显示，全国农民工数量已超过2.74亿人，其中外出农民工超过1.68亿人。这是人类历史上规模最大的劳动力流动，其规模还将随着中国城镇化进程继续增加，成为中国城镇化的主要推动力，对城镇化进程产生现实和深远的影响。党的十八大报告指出，“推动城乡发展一体化，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”；2013年，中央一号文件进一步明确，有序推进农业转移人口市民化，把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务。

通过空间流动和职业身份转变，农民工在改善自身和家庭经济生活状况的同时，也为打破城乡二元分割和推动社会经济发展做出了重要贡献。然而，传统社会管理和公共服务转型的相对滞后，导致政府、社会和农民工群体的现实困境，主要表现在以下几个方面：一是以户籍为基础的社会管理和公共服务供给制度难以有效应对庞大的农民工群体的管理和服务需求，而“碎片化”的农民工服务管理创新作用有限。二是农民工普遍面临城市无权利而家乡权利难享受的双重困境，合法权益得不到充分保障，在就业、住房、子女教育、社会保障、福利待遇等方面均处于劣势地位，难以共享社会改革和发展的成果；同时，其工作和生活还普遍游离于城市正式制度和社会组织之外，无法真正融入城市社会，处在城市边缘。三是长期城乡分割带来的农民工与市民间的隔阂，削弱了社会成员的内聚力，农民工权益受损引发以及可能引发的群体性事件和少数农民工的行为失范，也给城市的公共安全和社会稳定造成了冲击。农民工问题已成为中国社会稳定与社会可持续发展的关键性问题之一。随着中国人口、经济和社会的快速转型，以及与国际社会发展理念的逐渐接轨和融合，中国大规模的人口流动与社会可持续发展问题也逐渐成为事关国家稳定、和谐发展的重大安全问题，引起了国内外各界的重视。

外出务工已经成为目前大多数中国农民谋求生计的主要手段，农民工在流入地城市的生存、生活和发展是其生计的重要内容。政府服务管理的核心内容本质上应是维护和促进其生计的可持续发展，帮助农民工规避、抵御在城市生存与发展中的各种风险，进而促进城乡人口、经济、社会协调可持续发展。党和政府高度重视流动人口问题，流动人口服务管理已经成为社会管理创新的重要内容。2004～2010年，中央已连续出台7个指导“三农”工作的一号文件，在强调强农惠农政策的同时，对农民工问题关注的力度和深度逐渐扩大。2010年的一号文件，不但强调改善农民工进城务工环境，保障其合法权益，而且指出虽然目前农民工已经成为产业工人的主体，但他们依然很难融入城市生活，特别指出“80后”“90后”这些“新生代农民工”面临的类似问题应该得到更多的政策关注。

据全国总工会发布的新生代农民工调查报告显示，随着农民工群体内部的代际分化，出生在1980年后的新生代农民工已经成为农民工的主体，所占比例高达60%，大约1亿人。相对于第一代农民工，新生代农民工从小离开乡村（甚至有不少人在城市长大），或者学校毕业后直接外出务工，对农村、土地的感情相对淡薄，大多数人不打算回户籍所在地务农，而是希望留在城市生活，他们外出务工的目标已经从第一代农民工单纯的谋求生计转变为在城市发展，但事实上，他们成为既不是“城里人”又有别于第一代农民工的特殊新兴弱势群体。新生代农民工不仅面临和第一代农民工同样的生存与发展困境，而且具有自己独特的新特征和新需求。已有调查和研究发现，与第一代农民工相比，新生代农民工具有“受教育程度和培训水平明显提高、成长经历趋同城市同龄人、多数未婚者面临婚育的压力、行业和职业升级明显”的新特征；与第一代农民工基于“生存理性”的外出不同，物质生活的逐渐丰富使得新生代农民工的需求层次由生存型向发展型转变；新生代农民工外出务工更多追求个人发展和实现个人梦想，呈现“注重精神文化生活的需求，社会保障的需求更强烈，维权意识日益增强，更加渴望融入城市”的新需求；新生代农民工不再“亦工亦农”，而是纯粹从事第二、第三产业的产业工人，一半以上的新生代农民工有在城市定居的打算，但是收入、住房、子女教育、社会保障、社会融合等生存与发展问题成为制约新生代农民工在城市定居的主要困难和障碍。新生代农民工问题不单是传统农民工问题在新阶段的延续、体现和发展，他们的新型特征以及这些新型特征带来的生存与发展方面的特殊需求加剧了农民工服务管理问题的困难性与复杂性。新生代农民工的新问题和新诉求，迫切需要中国的社会管理政策尽快做出调整，为新生代农民工融入城市提供必要的条件，同时，也需要政府尽快转变服务与管理方式以切实解决他们在城镇化过程中遇到的问题和困难。

习近平总书记在甘肃省考察时指出，全社会都要关心关爱农民工，坚决杜绝拖欠、克扣农民工工资现象，切实保障农民工合法权益；在济南市考察时进一步强调，“为农民工服务要广覆盖，在实践中不断完善”。国家的现实需求呼唤相关研究的深入，迫切需要对农民工的生存与发展问题，在学术、制度与政策的实践层面进行深入、系统和前瞻性的实证研究。相关研究和治理实践成果既是对国家和谐稳定与社会发展的贡献，也是中国对国际社会的贡献。

二 总体设计

农民工流动是在二元户籍等制度与二元社会结构发展等复杂经济社会环境下和快速城镇化进程中进行的。流动对农民工家庭生计的影响全面而深远，不仅表现为农民工家庭将“外出务工”作为主要的生计策略、农民工家庭通过生计策略的选择和调整规避各种风险，还表现在政府各种政策与农民工家庭生计的相互作用和影响上，这是一个动态的、非线性的、复杂的社会过程。借鉴DFID可持续生计框架（DFID，2000），在“推—拉”理论、社会网络理论等经典人口流动理论的基础上，课题组自2004年开始关注我国农村流动人口的生存与发展问题，将生计资本、脆弱性和风险等因素纳入可持续生计框架，构成了如图1-1所示的总体研究思路，以期为农民工问题研究提供新的理论视角和基本分析策略。

图1-1 课题研究总体思路

针对农民工问题的具体特点，图1-1所示框架对DFID可持续生计分析框架进行了一些改进。①研究对象不同。DIFD可持续生计分析框架主要针对贫困农户进行设计，为政策执行者和工作人员的实际扶贫工作提供指导；图1-1所示框架分析了农民工个人或家庭在城市社会生存发展的现状、原因、机制，为有效的农民工服务管理实践提供基础支持。②研究对象面临的风险不同。贫困农户面临的风险主要来自自然领域，如自然资源缺乏和各种自然灾害等；农民工面临的风险源更加多样，不但可能来自自然领域，也可能来自社会领域，如金融危机、不利的政策制度环境等。③生计资本的内容不同。对于贫困农户，生计资本主要包括自然资本、物质资本、金融资本、人力资本和社会资本；作为特殊社会资本的政治资本被纳入图1-1 所示框架，这是因为政治是城市社会的主要功能之一，政治资本是农民工在城市社会生存发展的重要资本。④研究发展的空间和产生的社会影响不同。可持续生计分析框架设计的主要目的是扶贫，改善贫困农户生计状况；图1-1所示框架力图成为促进农民工生存与发展、有效管理流动人口、促进社会稳定和城乡社会可持续发展的指导性分析框架。

在上述框架的总体研究思路指导下，结合农民工流动特点，课题组将研究划分为三个主题：①农民工为什么流动；②农民工在流入地城市的生存与发展情况；③农民工流动对农村的影响。这三个研究主题力图全面反映在中国目前快速但仍然不充分的城镇化过程中，农民工流动所表现出的“农村（流出地）→城市（流入地）→农村（流出地）”的循环特征。这里的循环特征有两层含义：第一，农民工的流动总体上表现出从农村到城市的季节性循环，成为流入地城市和流出地农村之间互动的纽带，对流入地城市、流出地农村和城镇的社会、文化等产生深远影响；第二，农民工是中国城镇化的中间力量和重要对象，有序推进农民工市民化是农民工问题最终解决的现实途径，然而由于城市社会和自然资源的限制，多数农民工的市民化很难在流入地大城市完成，流出地城镇应该是农民工市民化的主要场域，因此，农民工的流动需要从流出地农村到流入地城市，再到流出地城镇以实现市民化的循环回归。

课题组研究虽然也涉及农民工为什么会流动这一问题，但是由于国内相关研究已经较多且相对比较成熟，所以课题组前期没有进行重点研究。随着新生代农民工的出现，特别是部分“留守儿童”进入劳动年龄成为新生代农民工，课题组将以新的视角来重新考察这一问题。考察农民工流动对农村的影响的研究目前正在筹备策划中，研究将从宏、微观两个方面展开，在微观层面主要考察流动对农民工家庭未来生计的影响，特别是对农民工个体返乡策略的影响，而在宏观层面则主要考察农民工流动后对农村社区和社会的基础设施、组织结构、文化传承等方面的影响。另外，农民工市民化也是课题组计划进一步深入研究的问题。市民化贯穿“农村→城市→农村”整个循环过程中，其核心在于农民工经济和社会地位及其观念、行为的转变，而其根源在于制度。农民工个体和家庭在城市的生计可持续发展和社会融合是农民工市民化的实质，也是有序推进城镇化的根本目标，户籍身份差异的消除和公共服务均等化的实现是农民工市民化的着力点和制度保障。

课题组现阶段的研究主要集中在农民工在城市中的生存和发展现状方面，以人际互动关系的社会网络为切入点，特别关注农民工在城市的就业、婚姻、家庭、养老等观念和行为的转变，生存与发展的现状，政策环境以及政府信任等内容，而社会融合是其中的核心内容，这一部分研究的总体框架如图1-2所示。

图1-2 课题组现阶段研究框架

农民工要实现与城市的实质性融合，存在诸多困难和阻碍因素，包括制度因素和非制度因素。前者主要表现为户籍制度以及其他一系列政策和制度，如就业制度、教育制度、住房制度、社会保险制度等，后者更多地表现为社会性歧视，这种歧视来自城市居民群体和政府以制度形式规定下来的就业身份（卢海元，2004）。户籍制度决定了农民工与城市居民在身份上存在着本质差别，致使农民工更容易陷入贫困状态（蔡昉，2003）。同时，由于制度性和非制度性的歧视，农民工的社会交往活动受到很大限制，使他们在社会关系、心理、文化和政治参与上长期被隔绝，从而与流入地城市主流社会隔离，并逐渐被边缘化（何汇江，2004；卢海元，2004）。因此，课题组研究从制度性和非制度性及其相互作用的层次来探讨农民工的社会融合问题，在图1-2所示框架中，制度性融合被视为环境影响因素，而非制度性融合则关注农民工的观念行为、生存和发展等问题。

围绕图1-2所示框架，课题组的调查研究分为3个阶段^[1]。

第一阶段是2005年深圳市农民工调查。抽样调查在南山区、罗湖区、盐田区、龙岗区、宝安区的10个调查点进行，共获得有效问卷1739份，调查基本信息如表1-1所示。研究重点从社会资本、社会网络视角，分析农民工在城市社会基于原有乡土社会初级社会网络进行社会网络再构建的动态过程、特点和后果；研究农民工再构建的社会网络与乡土和市民社会网络的联系与区别；探讨人口流动、社会融合过程中农民工的婚姻家庭、生育、养老观念与行为的影响机制，特别是再构建的社会网络及其内嵌的社会资本如何影响农民工的婚姻家庭、生育、养老等方面的观念和行为。调查所获取的数据资料也用于分析农民工社会网络的性别差异及其社会人口影响，为促进农民工的社会融合和社会性别平等、加强农民工计生管理、改善生殖健康服务提供政策建议，促进中国城乡人口与社会的可持续发展。

表1-1 2005年深圳农民工抽样调查样本基本信息

续表

第二阶段是2009年厦门市农民工调查^[2]。抽样调查在厦门市湖里区的湖里、殿前、禾山、江头、金山5个街道的15个社区和6个企业进行，共获得有效问卷1507份，调查基本信息如表1-2所示。研究重点从婚姻和社会融合视角出发，分析农民工在城市的婚姻、生育、养老观念和行为现状及影响机制，特别关注婚姻挤压背景下婚恋经历和婚姻状况如何影响农民工的婚姻、生育、养老观念和行为；基于客观社会支持和主观心理融合两个维度，研究农民工群体在城市里的社会融合状况、影响机制及其心理后果；探讨农民工群体对厦门市流动人口服务和工作水平的评价和需求。调查所获得的数据资料也用于分析农民工的生存和发展现状，为促进农民工的社会融合、应对和缓解农民工群体内部婚姻挤压、提高对农民工服务的管理水平、推进综合改革工作向纵深发展提供数据支持和政策建议，以推动城乡人口与社会可持续发展。

表1-2 2009年厦门农民工抽样调查样本基本信息

第三阶段即本书介绍的西安市农民工调查。本次调查在前两次调查和前期研究的基础上，基于图1-1所示框架的研究思路，着重探讨农民工在城市的生存与发展现状，特别是生计资本、观念行为、政治权利及后果等。之所以选择西安作为调查地，主要有两方面原因。一方面是由于西安市独特的空间区位和区域重要性。西安市地处亚欧大陆桥中心，处于承东启西、连接南北的战略要地，是我国西部地区的核心城市之一，长期以来一直是西北地区最主要的人口流入地，人口吸引范围包括中西部地区的主要省份，是研究内陆地区人口流动和农民工问题的理想城市。以西安为中心的关中—天水经济区，是西部大开发战略的重要组成部分；西安也是“新丝绸之路”中国段最大的中心城市，将成为“新丝绸之路”最大的经济增长极，具有实现区域协调发展、为统筹科技资源改革探索新路、构建开放合作的新格局的意义，必将迎来新一轮的产业发展和劳动力需求高峰，也将迎来新一轮的人口流入高峰。因此，有必要对西安市农民工状况进行前瞻性研究，未雨绸缪。另一方面，近年来，我国的流动人口流动和分布的模式和趋势出现新的变化，从人口流动单纯向东部沿海发达城市集中，逐步转变为以东部沿海连绵城市带为重心，以内陆城市群为中轴，以西部中心城市为集聚点的流动人口分布格局。因此，选择西安市作为调查地是前两次调查的有益补充和拓展，可以更好地反映农民工流动趋势，而且也比较好地体现了国家经济社会发展战略。