四 S县的精准扶贫政策执行偏差表现

1.执行阻滞

（1）政策宣传环节的执行阻滞

据地方的建档立卡要求，村委会应该遵循地方精准扶贫实施规范，将相关的政策措施通知到村中的每家每户。农户在了解相关政策后，可以根据自身情况提出申请。^[7]而笔者通过走访发现，在此环节中经常会出现宣传力度不够的问题，很多真正的贫困对象都不能及时获取相关的信息。一方面，政策宣传中面临着宣传错位的问题。虽然公告栏都张贴了重要的信息，但是由于公告栏位置不佳、政府没有及时通知或者村民没有主动关注的习惯，很多村民不能够及时获取有效信息。一些老年人则由于文化程度较低甚至不识字，不能及时看懂相关的政策。另一方面，很多村落还面临着宣传方式落后、单一等问题。很多村会通过喇叭广播的形式进行宣传，这虽然避免了一些老人因为不识字而不了解相关政策的问题，但是很多老人由于年龄大，听力下降，也容易出现漏听、误听相关政策的问题。而其他的宣传方式基本上没有，一些宣传性的海报和手册也都是通过上级拿到的。

该县一位村民在访谈中提到：

精准扶贫政策，我们只是知道国家好像这两年很注重扶贫，但是不太了解具体的政策内容。

政策的宣传方式、宣传力度与政策的实施效果、群众的反应有密切的关系。政策的宣传力度小、渠道有限、范围狭窄，村民的了解程度和反应程度就会低，监督力度也会小。而农村在宣传渠道、宣传方式和宣传力度上都有一定问题，这对精准扶贫政策的实施也有一定的负面影响。例如在贫困户的认定阶段，大部分的村委会都秉持不申请就不会被评为贫困户的原则，基本上不会认定那些没有申请的贫困群体，因此很多村落会出现真正的贫困对象被遗漏的现象。

（2）扶贫文件填写环节的执行阻滞

在精准扶贫识别过程中，国家对于地方的扶贫实施程序和地方的文件进行了严格和标准化的规定，以期通过复杂的文件资料收集工作规范和监督地方扶贫工作人员的政策执行流程。根据精准扶贫政策的要求，地方所有扶贫资料必须翔实，应该记录真实完整的扶贫过程，以备审查。地方要收集和整理的资料不仅包括建档立卡群众的基本信息，还包括每月例行会议的会议记录和文件。而资料的完整填写不等于扶贫工作的有效实施，在实施过程中，地方工作人员填写的往往是“空头文件”，只是形式上基于自己的推测和主观判断完成了文件的填写工作。

该县一位干部在访谈中提到：

县里一句话，我们村就忙得马不停蹄。我前两天弄文件弄到12点，有各种文件。我今天本来在县里有事，村里打了十几个电话让我回去整理文件，他们都弄不了，还只能我来。

为什么乡村基层连最基本的、也是最基础性的文件填写和整理工作都难以有效完成呢？笔者发现，在S县，这一项小小的工作对于村委会来说是一个“重担”。第一，真正有能力高效率地完成这项工作的人少之又少。大多数老干部的计算机应用能力较差，甚至简单的文档打字工作也很难进行，只能交由那些年轻的、懂计算机的人来做。随着农村人口的迁移，大部分年轻有文化的人都出去务工或者学习，留在当地的年轻人十分少。第二，文件填写种类繁多，地方没有足够的时间和精力完成指定的所有工作。此时，出于监督和规范地方扶贫工作目的的文件填写和整理工作却加剧了地方工作的负担，甚至会带来一定的负外部性，加剧精准扶贫政策失真性问题。

（3）扶贫对象确定环节的执行阻滞

根据政策要求，精准识别要以户为单位，精准核实，逐户甄别，对家庭状况从多角度、多维度进行综合判断。在识别和核实精准扶贫对象时，经济收入是重要的衡量标准之一。而农村居民收入和支出没有有效的获取办法，没有统一的报税系统，很难进行精准化确定和核实，贫困程度相当的家庭的收入水平很难进行精准化的计量（涂乐，2016）。此外，近几年随着工业化、城市化的发展，人口流动率也越来越高，大多数村民选择农闲时间进城务工，身份角色和职业呈现多样化的特征，而每个进城务工的人的收入也呈现高低不一、相差较大的形态，从而加大了村民收入精准化测量的难度。

该县一位村民在访谈中提到：

都是一个村的话，村委会大概了解各家的情况，所以基本上村委会不怎么进行扶贫对象的调查和核实，如果有的话，可能也就是去贫困户的家里坐坐看看吧，一看就大体了解情况了。

收入确定的精准性直接关系到扶贫对象确定的精准性。农户申请是确定贫困对象的第一个环节，但在该环节中收入的错填和低填则是常态，村委会也很难判别指正。第二个环节则是贫困户的判断和核实。鉴于农村经济收入难以进行精准化测量，很多村委会只能采用传统的判别方式，如通过“家里有无房”“家里有无病人”“家里有无读书郎”来判断申请人和贫困户的家庭情况，虽然能够从总体上区分出家庭的收入和支出情况，找出因病、因残、因学而致贫的贫困对象，但难以找出其他类型的贫困对象，也易将“家中有读书郎但不贫困”的家庭纳入贫困对象行列。

2.执行变异

（1）产业项目建设环节的执行变异

在现代化的背景下，我国旨在以产业转型、产业结构的调整驱动经济发展，促进地方脱贫。精准扶贫坚持以产业扶贫推动农村的脱贫工作，以创建扶贫开发示范园为抓手，探索精准扶贫园区建设。S县在上级指挥下，通过“公司（合作社）+基地+农户”的扶贫模式，已创建8个万亩扶贫开发示范园，开发了许多小型的扶贫项目。笔者通过S县扶贫办官方网站查阅到：“2017年，该县投资500万（元）用于针对不同群体的农业脱贫项目，包括油茶的标准示范园建设，种植辣椒150亩，烤烟60亩，发展养殖大户17户”，但是笔者在走访中发现最终的效果却不尽如人意。很多工业园都面临着停业的风险，很多小型的扶持项目则在审批下来之后，并没有按照项目计划实施。预期的精准扶贫项目执行发生严重阻滞。

这几年我们这里的工业园倒是建立了一些，但是真正开工的没几个，建了那么多厂子基本上最后都空着呢。有几个小型厂家在那儿，但是基本上也是亏损的。有一些厂家都是做了一会儿就走了。我一个兄弟去年在做，没有多久，赔了100万元，不知道他还要不要做。

我村有一个“稻花鱼香”的项目，但是并没有真正去养鱼，很多人领了鱼苗，但是都没有去养。

国家出于产业带动当地就业和经济发展的初衷，投入了大量的资金用于工业建设，最初凭借政府的资金和政策支持，产业园规模较大，发展苗头较旺，暂时能够运营，也出现了招商引资潮，甚至在一段时间内，有较多的外来人口入驻经商，但是最终效果却和预期有明显的偏差。由于乡村物质资本、人力资本以及社会资本偏低，地方在实施政策的时候并没有预期得那么顺利。地方政府对于企业市场运作的能力有限、贫困地区市场不成熟、企业经营运作不规范、后期投入和维持力量不够等多种原因都使产业园建设面临较大的风险。结果是工业园建设不仅浪费了大量的扶贫资金，也没有有效带动当地经济的发展，很多有能力、有想法、想要参与此次工业潮的百姓望而却步，选择外出务工或者在家务农。

（2）双向监督环节的执行变异

在现代化的治理过程中，我国十分重视治理的程序规范性、合法性，强调公民的政治参与，注重各个层级之间的交流对话，以降低治理过程中的信息、决策、沟通、协调、宣传等交易成本，增强政策执行力和治理绩效。在精准扶贫实施过程中的一个重要的表现便是注重精准监督，主要体现在两方面的监督：下级对上级的监督、上级对下级的监督。首先，根据要求，村民代表大会应该就评议出来的贫困户进行公示，乡镇政府在此基础上进行审核和公示，并将结果反馈给所在的村和村民小组进行公告。但是在调查中，笔者发现很多村委会自行便省略了名单的公示环节，或者即便村委会对评审结果进行了公示，也没有村民关心。笔者在预调查中的问卷调查结果显示，有将近28.34%的被访者表示并不了解精准扶贫政策和措施，有73.56%的被访者表示从未参与民主评议，有45.5%的人表示就算参与评议也只是走个形式。精准扶贫政策在实施中，村民缺乏对地方政府的监督，村民的自主参与观念和能力较低，大部分村民会忽视自己的监督权，不会主动关心基层或者政府的决策，或者就算有监督和参与政府决策的意愿，也由于话语权较轻而被拒之门外。

此外，国家还十分强调上级对于下级的监督作用。根据党中央的要求，湘西自治州每个月都会对该地的贫困地区开展脱贫攻坚督查工作，深入基层和群众，与扶贫的干部和百姓交流，旨在发现问题，集中力量解决好当前扶贫领域存在的问题。可是笔者在调研过程中发现，虽然每个月都会开展监察工作，但是往往都不能真正达到监督的效果。

该县一位村民在访谈中提到：

州每个月都会来调查和检查，但是我们村会提前安排好走访路线，这样问题就都被藏起来了，根本发现不了问题。

由于监督的结果对于村、县以及村干部都十分重要，负面的评价或多或少都会对被调查的地区产生负面的影响，会在一定程度上反映当地干部扶贫和执政能力的不足。因此村落尤其重视上级政府检查，最终检查走访根本起不到发现问题和解决问题的作用。而村民由于没有办法获取相应的信息或者发言途径较少很难发挥实际性的监督作用。