五 精准扶贫政策执行偏差行为逻辑

1.乡村社会复杂性下的精准扶贫政策执行偏差

我国农村贫困地区的贫困问题仍然十分严重。2017年底，我国仍有14个集中连片特殊贫困区，592个国家级贫困县^[8]，3046万农村贫困人口^[9]，脱贫工作仍要投入大量的人力和物力。很多贫困地区都存在多维度的贫困问题，物质资本、社会资本、政治资本和人力资本同时偏低，形成了空间贫困陷阱，脱贫难度相当大。城市化的过程又加剧了农村贫困的复杂性，致使农村在脱贫的过程中面临传统与现代交错的复杂特征。

费孝通先生说，中国乡土社会的基层结构是一种“差序格局”的结构，我国乡村社会仍具有传统的“血缘”和“地缘”特征。虽然科学技术的进步、交通和通信的发展、人类的迁徙和流动逐渐侵蚀了传统农村的血缘和地缘纽带，但是这种传统思想仍然深深地影响着农村每一个人的行为，包括村民的为人处事方式和地方村级干部的工作方式。当有一些优惠政策的时候，这些干部身边的人有更多的信息资源和申请优势，如果贫困对象的经济情况大体相似，干部身边的人往往成为首先考虑的候选人，而那些贫困群体始终处于边缘位置，他们很难参与也很难表达自己的真正需求和期望，上级也很难了解贫困者的需求（邢成举，2015）。

随着现代化和城市化的推进，市场经济的发展和社会的变迁，乡村社会环境也变得愈加复杂。城市产业的影响或者是农村生产力的发展，使大量村民逐渐从传统的农耕中解放出来，开始从事农村的非农产业或者进入城市务工（吴莹，2017），最终城市吸引了大量优秀、年轻的农村人口，而农村仅剩的人口往往是文化程度偏低的老人和儿童，农村优秀劳动力缺乏，难以反向吸收优势资源，在发展过程中面临着人才、技术、知识、资金等多重资源短缺的现实问题，农村的精准扶贫政策的宣传、实施也变得更加困难。而城乡人口的流动使更多村民个体化特征明显，普遍存在村民对于集体事务和公共事务漠不关心的现象，他们缺乏对于精准扶贫的建设和监督积极性，普遍更加关注自己的利益，而不愿意理会公共事务（马佳林，2018）。城乡流动人口收入的多样性和不稳定性，也增加了村民收入测量的难度，使贫困户的精准识别和核实变得更加困难。

现代化下的农村环境呈现传统和现代的碰撞冲击、农村和城市的融合变化的特质，农村的社会分层、个体化更加明显，导致精准扶贫政策的宣传、实施和监督的各个环节都变得极其复杂。政策制定者想要政策最大限度地贴近农村的社会环境，就需要耗费更大的精力，不断推进精准扶贫政策的优化和变革。

2.政策制定中的偏差

科层制是现代化的重要特征之一。“科层制”，又称官僚制，强调管理者依据客观事实而不是主观臆断进行判断，组织中的不同层次的职位被赋予不同的权利（张洋磊，2014）。可以说，科层制以精确性、稳定性和程序化超越了传统型的组织形式（何哲，2018），是现代社会发展的必然产物，是人类进入工业文明以来社会高度专业化、分工化和组织化的必然结果。然而，官僚制组织设计的初衷和要求使得其优势和弊端总是相伴而生，成为一体两翼的存在（宋君、张国平，2018）。在我国，科层制的弊端主要表现为效率下降、响应速度低下、决策质量不高、部门协作不畅和与社会脱节等问题。

政策的制定和实施也是通过整个系统来实现和达成的。科层制的各个环节都会直接影响我国精准扶贫政策制定的质量和执行的效果。首先，制定政策时，需要考虑全国政策的统一性问题和地方的差异性特征。政策制定得太宽，容易导致地方政策的执行缺乏管理和监督，给一些不按照要求办事的人以可乘之机。制定得太严则缺乏灵活性，容易导致地方工作的僵化和教条化（陈辉、陈讯，2018）。其次，地方细化和完善政策时需要考虑到各地的政治、经济、文化环境特征，此时结合地方特征多一点儿，还是响应国家政策多一点儿，地方政府也面临着一定的困境，不能够很有效地处理两者之间的关系。面临困境的时候，权力小而任务重的地方政府最终都会严格地把中央的文件当成重要的实施标准和依据，即当自身的特点和中央指导性文件发生矛盾的时候，地方会不自觉地主动选择忽略自身一些特有的文化环境，而向国家政策看齐。这违背了中央政策制定的初衷，容易导致最终制定出来的政策合理性存在偏差。

我国实行的是“目标管理责任制”，上级政府将各级“硬性指标”层层下达，甚至还有“一票否决”式的压力性惩罚。所谓一票否决是指：一旦某项任务不达标，不但此项任务不得分，该单位全年的成绩也被视为不合格（王汉生、王一鸽，2009）。在双重的压力下，地方政府在细化政策的时候不仅会将政策更靠近于中央政策标准，弱化地方环境的复杂性和差异性，也更容易将政策硬性指标重重加码，增加地方工作的负担。在公共政策目标实现的过程中，确立方案的功能只占10%，其余的90%则取决于有效的政策执行（Menzei，1987）。由于地方不仅面临着实际执行操作压力，还面临着政策指标压力，基层政府会倾向于选择更容易达成和实现的硬性指标，而忽视地方的实际工作，出现重目标而轻过程的行为趋向。数字扶贫、文件扶贫、扶贫形象工程等，皆是地方政府规避政策风险的对策（寇浩宁、李平菊，2017），从而直接带来了政策执行偏差的结果（见图1）。

图1 科层制下精准扶贫政策执行偏差流程