三 新社会风险下的社会政策调整

随着我国工业化水平的不断提高，上述新社会风险也正日益成为具有普遍性的社会福利议题。在实践中，一些致力于应对新风险的政策也已经开始试点实施（如长期照护险）。尽管如此，关于新社会风险的政策应对才刚刚开始，而理论上的研究也尚待加强。莫家豪（2008）认为这是一种“社会政策的范式转移”。问题在于，从公共政策的角度来看这种“政策范式”的转移具体应该在哪些维度上进行以及如何进行？现代政策科学的奠基者拉斯韦尔（Lasswell，1951）认为，政策科学研究应具有明显的规范性、情境性、问题导向和跨学科视角四个特征。这四个特征意味着公共政策研究应重视从政策的价值内核到技术外延的不同层面。同样，在分析社会政策变迁时，我们也可以尝试区分从抽象到具体、从核心的价值取向到中间层面的政策内容与范畴再到外延的政策工具的选择等多个维度上的调整。

（一）社会政策价值取向的转变

“政策价值需要回答的是：整个政策活动究竟是围绕何种意图来安排和展开的，公共部门在规划和实施某项政策时究竟为了什么目的而将一定量的人力、物力和财力资源配置起来，个体和群体、整个社会、民族和国家在政策活动中究竟得到什么。”（严强，2007：56）这种价值取向居于政策决策的核心，它决定了社会政策干预的范围以及具体政策工具的选择（见图4）。与其他政策领域相比，社会政策与意识形态的关系更为紧密，因而也具有更明确的价值取向，即社会政策的本质是对社会福利资源的一种分配方式，关于“哪些人能够得到”和“得到多大程度的福利”是构成社会政策的基础，而在社会发展的过程中，这种价值取向会随着现实条件变迁和意识形态变化而调整。

图4 社会政策调整的三个维度

1949年以来，基于对经济社会发展认识的变化，我国社会政策经历从无到有、从属于经济政策到逐渐独立于经济政策的过程，其价值取向也发生了深刻变化。在计划经济时代，我国社会政策的基本价值取向是“平均”。吴忠民（2004）指出，这种平均主义在计划经济时代的社会政策中主要体现在收入政策和就业政策两个方面：在收入政策方面表现为不同生产部门之间的工资差距非常小；在就业政策方面则主要表现为降低工资水平以增加就业以及组织知识青年上山下乡。1978年以后，以市场化为基本取向的改革开放打破了平均主义的社会资源分配方式，在“效率优先”的理念下，经济发展成为优先考虑的问题，社会政策也在这种价值取向下成为经济政策的附属。这一阶段，我国社会政策扮演着“激励者”和“社会稳定器”的角色。一方面，差异化成了经济、社会发展的基本动力，表现在社会政策上则是不同群体（地域、户籍、体制）在享受社会保障和相关福利资格上的不均等，形成了“以地域为经，不同社会（职业）身份类别为纬的新形态多元社会保障体系”（岳经纶，2010）。这种“碎片化”的市民身份激励了劳动力从农村流向城市，努力改变原有身份以及由此带来的福利桎梏。另一方面，为了维护社会稳定以保障经济改革的顺利进行，各种社会保障制度得以逐步建立。如20世纪90年代以来，我国通过一系列政策法规相继对企业职工养老保险、失业保险和最低生活保障制度进行了改革和完善。这些保障措施在很大程度上是对市场经济改革过程中出现问题的补救措施，带有很强的补救性质。可见这个阶段我国社会政策的基本价值取向也是“效率”。

进入21世纪，我国经济社会转型已经进入新的阶段。转型深化阶段的社会矛盾已日益凸显，公众对社会福利水平和生活质量有了更高要求。十六大以后，“民生”议题在公共政策议程上获得越来越多的关注，“科学发展观”“和谐社会”等概念的提出表明党和政府已经着力调整经济社会发展的基本思路。社会政策对经济社会发展的作用得到重视，一个社会政策的时代已经来临（岳经纶，2014）。嵇绍乾（2011）指出我国社会政策范式正发生转变，从规范型社会政策转向发展型社会政策。而王芝华（2016）则认为我国应走向包容性社会政策，社会政策的价值取向应包括社会公正、尊重多元、以社会整体性为本和共享社会发展成果四个层面。尽管对社会政策发展方向的具体表述有所差异，但学术界普遍认为“共享”已经成为新时期我国社会政策的基本价值取向，即社会政策应致力于让所有社会成员分享社会发展带来的成果。与价值取向的调整相适应，我国社会政策在干预领域和政策工具上也应做出相应调整。

（二）社会福利内涵的扩展

传统社会政策对社会福利认知是基于贝弗里奇定义的“五大弊病”：贫困、疾病、无知、脏乱和懒惰（贝弗里奇，1995：3）。为应对以上社会弊病而形成的社会政策的福利内涵主要包括医疗、教育、就业、住房和救助等领域，这些领域基本涵盖了现代社会保障体系的内容。从社会政策干预的内容和范畴的角度来看，传统社会福利主要具有以下几个方面的特点。一是以物质性的福利为主。无论是各种各样的社会保险还是其他救助和福利措施，都是主要通过影响人们的收入来实现应对各种社会风险造成物质损失的目的。二是事后的补救性的保障。社会政策主要在社会风险发生以后，并对人们的物质生活产生了实质性影响时才发挥作用，通过事后补救来避免人们生活水平受太大影响。三是传统社会政策的保障形式也都是规范性的。保障内容和标准都是基于特定社会时期人们对特定生活水平和标准的认识而确定的。

我国在工业化和现代化过程中建立起了包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利在内的社会保障体系。这些致力于对抗工业时代福利风险的社会政策虽然在维护社会稳定、促进社会进步上卓有成效，但在应对后工业社会生活结构急剧变化、生活问题多元化等问题上，难以期待它有显著的政策绩效。后工业社会的客观条件与人的需求都发生了深刻变化，我们也应重新认识社会福利的内涵和构成。以信息化为例，掌握各种信息化手段已经成为后工业社会劳动者的一项基本技能，而人们在获取信息和利用信息能力的差异在信息社会势必造成“数字鸿沟”，从而形成“数字贫困群体”。可见，信息及获得信息本身也成了新时代人们福利的组成内容。这意味着在新时代背景下，社会政策对福利的理解应该超越传统的认知，包含新的内容。不过，关于新社会政策具体应包括哪些内容，研究者们尚没有明确的界定^[16]。总体而言，后工业时代社会政策对人们福利的理解，应该包括以下几个方面。

首先，福利并不总是物质性的，还应包括一些非物质性的福利，如时间和工作弹性。近些年的社会调查表明，工作-生活失衡成为困扰许多劳动者的问题，导致人们无法完成工作任务或无法满足家庭生活需要（照顾有需要的家庭成员、休息、闲暇娱乐等）。因此，让劳动者获得足够的时间或弹性也是现代人们福利的应有之义。其次，通过财富的再分配和转移支付能在一段时间内帮助贫困人口维持生活，但从长远来看，造成人们福利风险和损失的根本原因在于缺乏对抗风险的能力和获得社会资源的机会。正如福利经济学所指出的“福利制度所赋予的不是在物质上给予人们一种东西，而是给予受助群体某种生产能力”（罗红光，2014）。因此对抗社会不平等和社会排斥的根本手段在于赋予人们参与劳动力市场、依靠自身能力获得收入的能力，这就是“可行能力”，是“实现各种可能的功能性活动组合的实质自由”（森，2002）。所谓“社会投资型福利国家”，在本质上就是致力于提高人们的这种可行能力。最后，福利还应包括特定的社会服务。人们能够通过市场交易满足大部分需要，然而受限于消费能力和市场本身的局限，部分重要的福利需求难以从市场直接获得，如失能和半失能老人的长期照顾、留守儿童的照顾和教育、人口健康和护理知识等。

（三）社会政策工具创新

“政策工具是决策者或者实践者实际采用或在潜在意义上可能采用来实现一个以上目标的任何东西。这意味着政策工具不一定是客观的可以触摸到的东西，很多情况下，它是人们为指向一预定目标的实践活动的规则或指引。”（顾建光，2006）具体而言，政策工具是将政策价值和目标从理想变成现实的过程，是直接作用于政策对象的手段。通常，政策工具都是多元的，而选择什么样的政策工具对政策目标和价值的实现具有决定性的作用。自20世纪中期以来，我国工业化经历了计划经济时期和市场经济时期的工业化阶段，这两个阶段中我国在对政府与社会关系的认识上存在很差异，政策工具选择和偏好也截然不同。在后工业化社会背景下，我国社会政策价值与内涵的变迁同样需要对作为手段的政策工具进行调整。

具体而言，计划经济时期我国社会福利主要由政府或单位直接提供：社会主义三大改造完成以后，我国形成了单一的全民所有制经济，城镇居民统一分配到国有或集体单位就业，各类产品和服务都通过计划来生产和提供；与此同时，政府也是社会福利资源的统一分配者，福利资源主要依据不同劳动者的职业身份供给和分配：城镇职工享有劳动保险，公共部门工作人员依靠财政拨款，而农民则通过互助合作实现保障；计划经济体制下个体是嵌入在单位中的，社会福利最终都是通过正式组织结构递送到个人，采取的主要工具是管制和补贴（见表1）。

表1 社会政策工具的调整与创新

市场经济改革打破了劳动力市场的单位制和终身制，社会福利生产主体由单一的政府直接提供逐渐转向以市场为主。市场化改革从住房和就业领域逐渐扩展至教育和医疗等领域，各种社会保障基金也开始采用市场化的运营手段。同时，由于国家在许多社会领域退出以及单位制解体，并且市场尚未充分发展，福利职责则回归到了家庭（如养老和儿童照顾）。不过由于人口流动性增强以及家庭规模缩小，家庭的福利保障作用逐渐弱化，众多家庭承受了与养老、照顾等相关的巨大压力。^[17]这一阶段，社会福利分配混合了计划经济时代的身份与市场时代的按能力分配的逻辑。由于地域差异、体制惯性以及基于保证激励性的考虑，基于身份的福利分配逻辑进一步被强化：户口（农村或城镇户口）、地域（行政区划）、所有制类型（国有、外企、民营等）以及编制（正式工或合同工）成为人们获得社会福利和保障差异化的依据，福利身份进一步碎片化。同时，具有能力与技能的人也能获得市场的积极回报。在这一阶段，我国社会政策工具既保留了部分强制性政策工具（如管制和直接供给），也逐步走向成熟，运用市场化手段来进行调控（如税收和补贴），政策工具日趋灵活和多元。

后工业社会的政策工具变迁的基础是福利主体多元化。过度市场化的弊端又形成了“把国家带回来”的呼唤：一方面，社会治理呼唤政府以更积极主动的姿态介入到福利供给中来，如面对普遍存在的工作-生活失衡风险，政府通过各种方式积极为劳动者解决幼儿照顾、工作时间管制的问题；另一方面，“5·12”地震以后我国社会组织蓬勃发展，各种志愿组织的能力进一步增强，成为积极参与社会治理的重要力量。而在中国文化背景下，家庭和社区理应发挥更大的作用，特别是在儿童和老年人照顾问题上，可以通过为家庭提供弹性的劳动制度、促进托幼设施建设和服务提供来强化家庭功能，并促进家庭与社区联结。另外，基于身份的社会福利分配逻辑造成了社会的分裂，也阻碍了人们身份的流动。后工业社会人们一方面呼吁更平等的身份以及由此带来的权利，另一方面流动也越来越频繁。社会政策应考虑基于人的需要构建一个更平等、更开放的社会福利分配逻辑，促进人们共享社会发展成果。因此，社会政策工具不仅应多元，而且应贴近人们的现实需要，更要符合“生活型社会政策”（沈洁，2017）的特点。管制和直接给付等强制性政策工具总是不能从根本上解决贫困与其他风险，并且往往与政策目标群体的实际生活所需有较大差距。社会投资理念兴起意味着社会政策将更多地采用社会投资等政策工具，通过投资于教育、培训等间接作用于受益人参与劳动力市场的能力。同时，作为政策工具的社会网络也将在福利递送中发挥更大作用，“公共服务的递送越来越跨越政府与其他组织的边界，通过政府购买等方式建立了一种新的政策运行机制”（邓锁，2014）。