（一）危机前管理阶段

新中国成立之后，我国政府制定并实施了许多自然灾害应急管理方面的法律法规，如《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国防洪法》《自然灾害救助条例》。在防灾减灾领域，我国也相继出台了相关政策和规划，比如，1998年4月，国务院颁布并实施了《中华人民共和国减灾规划（1998～2010）》。这一规划确定了数个国家级减灾目标：“减轻灾害对中国经济和社会发展的影响，显著减少灾害造成的经济损失，大幅减少死亡人数，建立一系列对社会经济发展起决定性作用的减灾管理工程，综合实施科学与技术成果，提高意识和增加知识，并完成减灾工作机制。”这一规划的实施使大量国家减灾工程得到发展。2007年8月，国务院颁布了《国家综合减灾“十一五”规划》，这项规划确立了国家综合减灾的基本原则，包括以下几方面：①政府主导、分级管理、社会参与；②以防为主，防、抗、救相结合；③各负其责，区域和部门协作减灾；④减轻灾害风险与经济社会可持续发展相协调。规划清楚地阐明了“十一五”时期我国防灾减灾工作的主要任务，包括以下几方面：①加强自然灾害风险隐患和信息管理能力建设；②加强自然灾害监测预警和预报能力建设；③加强自然灾害综合防范防御能力建设；④加强国家自然灾害应急救援能力建设；⑤加强巨灾综合应对能力建设；⑥加强城乡社区减灾能力建设；⑦加强减灾科技支撑能力建设；⑧加强减灾科普宣传教育能力建设。这些政策和规划对在新形势下我国的减灾救灾事业提出了明确的要求和任务，继续推动中国的减灾救灾事业向更高层次发展（陈彪，2010）。

进入“十二五”时期，国务院办公厅于2011年11月印发了《国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）》。规划明确了坚持“政府主导，社会参与；以人为本，依靠科学；预防为主，综合减灾；统筹谋划，突出重点”的工作原则，提出自然灾害造成的死亡人数在同等致灾强度下较“十一五”时期明显下降、年均因灾直接经济损失占国内生产总值的比例控制在1.5%以内等多个发展目标，以及加强自然灾害监测预警能力建设、加强防灾减灾信息管理与服务能力建设、加强自然灾害风险管理能力建设、加强自然灾害工程防御能力建设、加强区域和城乡基层防灾减灾能力建设、加强自然灾害应急处置与恢复重建能力建设、加强防灾减灾科技支撑能力建设、加强防灾减灾社会动员能力建设，以及加强防灾减灾人才和专业队伍建设、加强防灾减灾文化建设10项主要任务。

总体来说，21世纪以来，我国中央政府在政策法规上明确把减灾规划纳入国民经济和社会发展总体规划中，逐渐加大投入力度，并承担协调发展与减灾、强化资源保障、提高设防水平、加快制定减灾产业发展规划的责任（史培军，2013）。然而，目前我国政府灾害应急管理的法律法规体系还远不健全，尤其是灾害相关法律种类较少、缺乏具体实施细则以及综合防灾减灾的法律法规欠缺。也就是说，虽然有一系列针对某一类型灾害（如地震）预防和减灾的法律与规定，但这些法律和规定无法代替一部保障国家防灾减灾工作的基本法律。这一现状使各级政府在灾害各阶段的工作中难以贯彻实施相关法律法规，难以把握自己的责任定位，也难以相互协调配合（滕五晓，2005）。

当前，我国已经确立了各级党委和政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理、属地管理为主的灾害管理领导体制（张新文、罗倩倩，2011）。针对自然灾害，在国务院统一领导下，中央层面设立了国家减灾委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部和全国抗灾救灾综合协调办公室等机构，负责减灾救灾的决策、协调和组织工作（国务院新闻办公室，2009）。然而，我国自然灾害防灾减灾组织体系是按照灾种划分的，每个灾种或几个相关的灾种分别由某个或某几个部门来负责，甚至灾害的监测、预警、指挥调度、救援、灾后恢复等不同阶段的工作也分别由不同的部门承担，形成了分灾种、分部门的防灾减灾管理体制。这一体制不仅使各指挥机构协调能力严重不足，同时还可能导致条块分割、政出多门、重复建设等问题（张红萍等，2014）。

我国各级政府的救灾应急预案体系已初步形成，如前面提到的综合性的《国家自然灾害救助应急预案》，以及各省、区、直辖市和大部分市、县建立的相应灾害应急预案体系（张新文、罗倩倩，2011），同时，与此相对应的制度规范建设也在不断推进。以甘肃省为例，该省各层级的自然灾害应急救助预案基本形成“纵向到底，横向到边”的框架体系，省政府发布了《国家综合防灾减灾规划（2011～2015年）甘肃省实施方案》《甘肃省人民政府办公厅关于切实加强和规范自然灾害救助工作的意见》《甘肃省防灾减灾人才发展中长期规划（2013～2020年）》《甘肃省自然灾害救助应急预案》等相关文件；相关涉灾部门也制定了一系列防灾减灾救灾工作政策和制度规范（张柯兵、李有发，2014）。然而，我国各级政府的应急管理存在严重的“预案化”倾向，即把预案编制视为应急准备的完成，且预案编制形式化趋势严重，缺乏针对性和实用性，尤其是基层预案多未将重点放在本地的实际危险源和行动协调的具体计划上（滕五晓，2005）。我国的灾害预警体系和救灾物资储备体系基本已经形成。目前，我国的灾害预警体系基本能做到在最短的时间内尽快发布灾情信息，通知民众避险，也让政府和社会了解灾害情况，掌握救灾工作的主动权。此外，政府还在全国主要大城市设立了10个中央级救灾物资储备库，形成了救灾物资储备网，基本能够保证在灾后24小时之内调动救灾物资并发放到灾民手中（张新文、罗倩倩，2011）。以甘肃省为例，省委省政府完善了针对各种主要自然灾害的监测预警措施，初步建立了覆盖各级、联防联控的自然灾害监测预警体系；全省主要涉灾部门完善了灾害信息发布办法，基本构建自然灾害灾情信息的收集管理平台，并推进各级灾害信息员队伍建设；还构建了覆盖全省的救灾物资储备网络体系（张柯兵、李有发，2014）。但是，从总体上看，政府体制内仍缺乏专业的灾害应对工作人员，灾害救助工作经验丰富的人员比较少，灾害管理方法、信息收集沟通发布方法和防灾技术也比较落后（滕五晓，2005）。此外，一直以来强调以经济建设为中心的做法使政府部门忽视了对政府工作人员危机意识的培养，对灾害知识的宣传教育不够，政府危机意识相对淡薄，影响了防灾减灾工作的全面性和有效性。

增强群众和组织的灾害意识、促进群众学习自救知识是危机前政府管理工作的一个重要部分。白鹏飞、贾群林（2013）总结了地方政府在危机前阶段为提升公民自救能力开展的主要工作，一是通过各类科普基地开展防灾日一类的科普活动；二是通过各类媒体对大众进行防灾自救知识的宣传；三是通过教育系统为在校学生开展校园防灾课程；四是开展公民防灾能力提升项目，出资并组织基层民众进行防灾技能学习和演练。以甘肃省基层政府为例，其完善防灾救灾体系的工作主要体现在城乡社区建设综合应急避难场所、开展防灾减灾示范社区建设、加强基层志愿者队伍建设、进行防灾减灾知识教育和建立相关培训基地等（张柯兵、李有发，2014）。但是在受自然灾害威胁较大的经济欠发达的偏远农村地区，由于资源、政府和民众危机意识不足，此类减灾教育或演练则很少开展或者教育效果不好。基层政府虽然是各级政府与公众最直接的接触面，却没有实质性的权力去制定法规强制公民参与相关培训，也受人力、财力、物力等制约不能较好地组织和开展此类教育工作（高伦、翟亮智、杨子仪，2011）。这直接导致政府和民众防灾救灾知识和技巧的缺乏，影响了政府和民众在灾害中的应变能力（李虹、王志章，2010）。

在危机前管理阶段，我国政府的灾害应急管理体系在总体上还欠缺与非政府组织合作的具体机制。虽然《国家综合减灾“十一五”规划》确立的基本原则是“政府主导、分级管理、社会参与”，许多相关法规和政策也强调了社会参与的必要性，但是社会力量参与防灾减灾的机制并不完善，例如有些省份的应急预案里根本没有阐明社会工作组织参与的具体细则。因此，我国各级政府在非政府组织参与救灾工作的技术标准、行为准则制定等方面的工作还有待提高（白鹏飞、贾群林，2013）。

2015年，联合国《2015～2030年仙台减轻灾害风险框架》提出，世界各国在自然灾害防灾减灾工作中应当优先考虑以下四点：第一，了解自然灾害风险，包括自然灾害的易损性、波及范围、灾害特点、环境和应对能力等。这些信息是灾前风险评估的一部分，是制定和实施合适、有效的灾害应急预案的基础；第二，健全自然灾害应急管理体制，要有明确的目标、计划、能力要求、指导方案、跨领域合作和相关利益主体的参与，并重视灾害的预防、减轻、预备、反应、恢复和重建等各阶段工作；第三，加大对灾害风险抗逆力的投入，通过公共和私人对防灾减灾制度和非制度性的投入，提升个人、社区、国家在自然灾害面前的经济、社会、文化抗逆力；第四，加强灾害预防以保证有效应对，在恢复重建中强调地区发展（United Nations，2015）。该框架对我国政府自然灾害管理体制的进一步完善和加强有重要的指导作用。