（二）危机中管理阶段

我国的应急救灾工作一直都由中央直属部门主导，包括灾害发生后的救援、救灾物资的发放、救灾抢险队伍建设和指挥等环节。遇到重大自然灾害，通常启动相关议事协调机构，加强对应急救援救助的指挥协调。由国务院分管领导任总指挥，统一指挥和协调各部门、各地区的应急工作（陆嘉楠，2011）。例如，当破坏性地震发生后，中央就会启动非常设指挥机构——抗震救灾指挥部，在国务院分管领导的指挥下，由中国地震局统一指挥和协调各部门各地区的应急工作，迅速调动全国范围内的物资和人员进行救援（陆嘉楠，2011）。这种应急体制体现了我国社会主义体制能够集中力量办大事的优势。然而，自上而下、按部门实施的纵向管理模式使地方政府在整个管理过程中大多是在配合国家相关部门，处于从属地位（滕五晓，2005）。李虹和王志章（2010）指出这一地方政府配合国家相关部门执行、层级上报、等待指示的灾害管理体系严重削弱了地方政府作为灾害行政管理主体的作用，并且在很大程度上影响了防灾救灾的效果。此外，我国的自然灾害应急管理体系是分灾种、分部门、分行业的分散型体制，针对各类灾害建立了相应的预警预报体制、应急管理指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍等。这种体制虽然有利于发挥各部门的专业优势，但是在效率性、协调性、整合性上还有所欠缺（陆嘉楠，2011）。

建立快速分级响应机制也是我国现阶段自然灾害危机中管理工作的一个重要特点。民政部在2006年4月5日印发的《民政部应对突发性自然灾害工作规程》修订稿中根据灾害损失情况将突发性自然灾害的应对设定为四个响应等级，一到四级逐级递减，各个级别以死亡人数、紧急转移安置人数和倒塌房屋数量三个指标为标准，满足其一则启动相应的响应等级。例如，因灾死亡人数达到30人，启动四级响应；达到50人，启动三级响应；达到100人，启动二级响应；达到200人，启动一级响应，并规定了从一级响应到四级响应各自所对应的决策、领导、协调和救助的具体职责对象和实施办法（陈彪，2010；罗国亮，2010）。比如，跨省区或者特别严重的自然灾害，由国务院和有关部门直接管理，地方各级政府协助配合；而局部性或者一般性的灾害，则由地方相应层级的政府部门负责处理，上级政府给予指导和支持（陆嘉楠，2011）。此外，政府也重视灾情的及时传递，灾害信息须在规定时限内由县级向省级再向中央民政部和国务院层层上报。灾害发生后，受灾省份按照规定先动用本省救灾储备物资，或在紧急情况下申请同时使用中央级救灾储备物资。在灾害应对中，政府不仅需要协调各部门配合工作，还要与作为救灾主力的军队系统密切配合，按照规定的请调程序、职权分工、领导与指挥规定等组织部队救助（罗国亮，2010）。

由于我国政府对NGO（非政府组织）等社会力量参与灾害救助的行动没有形成制度化支持，NGO的参与更多体现为即时性反应的非制度化参与，而政府在这一过程中通过认可或吸纳NGO的灾害救助行动，使其成为政府救灾的角色补充，并对其以单项控制的方式进行管理。由于缺乏制度规范，基于不同NGO各自的资源优势、行为激励、角色定位，以及不同地方政府的实际情况，各地政府对NGO的管理呈现差别化和多元化的特点（林闽钢、战建华，2011）。

作为离百姓生活最为接近的一级政府，乡镇政府的能力对国家灾害应急管理职能的履行效果具有重要影响。乡镇政府在自然灾害发生后的主要职能包括：负责第一时间的救灾组织、协调工作；完成自然灾害第一时间救助和灾民生活救助；负责灾情的统计和上报；配合有关方面组织协调灾民的紧急转移和安置等（张杨，2011）。然而，很多时候，基层政府缺少有效的防灾减灾职能执行机构，并缺乏足够的灾害管理资源（如财政来源、专业人才），导致在灾害管理职能的执行中出现种种问题（张杨，2011）。

具体就“5·12”汶川地震救灾工作的情况来看，地方包括基层政府在救灾工作中履行职责时存在的问题主要有五点。第一，行政管理体制中的结构、关系的模糊和决策传达、实施的低效，导致不同政府层级和部门之间的责权不明确、问责制度不明晰，影响了民众对政府的信任感，并且繁杂的上传下达程序也影响了灾后救援工作的及时性和有效性（李虹、王志章，2010）。第二，县、乡级政府严重缺乏抗震救灾的救援设备和应急处理知识，反应相对迟缓，无法有效组织居民抗灾自救（印海廷，2009）。第三，在灾后过渡性安置阶段，政府工作中出现了组织过于分散、统一组织和协调能力差、管理欠序的情况，影响了救援和物资分配的效率。同时，政府没有很好地协调和引导参与救灾的非政府组织及公民，没有处理好分工合作关系，导致大量人力和物力的浪费，影响了公民参与的积极性与有效性。第四，在与灾情和救灾工作有关的信息发布和沟通方面，政府在保证群众知情权和及时发布权威信息的同时，其公开信息的质量和全面性有待提高。政府信息缺乏透明度影响了民众对政府行为的监督，也损害了民众对政府的信任度和政府的权威性（李虹、王志章，2010）。第五，基层政府经常忽视在灾民心理和灾区社会关系、文化恢复方面的职能，有关社会心理方面的工作不足。