简介

自然灾害是指由于自然异常变化造成的人员伤亡、财产损失、社会失稳、资源破坏等现象或一系列事件（Bankoff，Frerks and Hilhorst，2003）。现有的实践经验和学术研究发现，自然灾害具有突发性、难预报性、紧急性、破坏性、连锁性、社会性、多样性和不可抗拒性等特点（侯俊东、李铭泽，2013）。中国由于地域辽阔、气候和地理条件复杂，历来较易遭受洪水、干旱、地震、台风和山崩等自然灾害的侵袭。因而，国内外普遍认为中国是当今世界灾害发生频率最高且受灾人数最多的国家之一（康沛竹，2009；李学举，2004；张晓宁，2013；国家减灾委，2015）。

诚然，有些自然灾害不可避免，但实践发现：自然灾害所造成的损失是与灾害应急管理的及时性和有效性成反比的（侯俊东、李铭泽，2013）。也就是说，自然灾害应急管理工作做得越充分，研究越深入，当面对自然灾害时，人们所遭受的风险损失也就越小。有效抗击较大的自然灾害是当代政府危机管理的重要职能，从政府提供公共服务类型的角度看，防灾、减灾、救灾也正是政府应该为民众提供的基本公共服务产品之一（张平军，2011）。这意味着，政府在自然灾害应急管理工作中占有至关重要的地位。特别是在中国目前以政府为主导的环境下，政府在灾害应急管理工作中的职能是其他社会工作组织无法取代的。如果政府不能及时有效地应对自然灾害，会引发信任危机，从而影响社会稳定。因此，对政府在自然灾害应急管理工作中的重点领域进行系统和深入的研究对今后开展防灾减灾工作非常必要。另外，在政府体系中，地方政府是应对自然灾害的直接主体，这就对地方政府在应对自然灾害过程中的管理功能或职能提出很高的要求（李聪聪，2013）。基于此，本章以2008年汶川地震重灾区映秀镇近年的自然灾害应急管理工作实践经验为基础，分析了我国基层政府的自然灾害应急管理工作状况，进而就加强基层政府灾害应急管理能力提出相应的政策建议，以期为我国灾害管理部门或研究机构提供数据支撑或决策依据，促进我国基层政府部门灾害应对能力的进一步提升。