一 地方政府自然灾害应急管理现状

中国的灾害应急管理随着多年减灾工作经验的逐步积累取得了很大进步。2007年颁布并实施的《中华人民共和国突发事件应对法》提出了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。然而事实上，灾害应急管理实践并没有很好地体现属地管理为主的原则；地方政府在整个灾害管理过程中大多处于从属地位，影响了防灾救灾的效果。在应急管理的过程中，担当公共管理职责的地方政府应当处于关键地位，并发挥主导作用，以有利于快速反应、及时处理，将灾害造成的损失和冲击降至最低（付林、周晶晶，2010）。

地方政府在灾害应急管理工作中已经取得了一定的成效，但目前关于其工作成效的研究主要集中于灾后的恢复重建。恢复重建工作无疑是自然灾害应急管理过程中的重要组成部分和不可或缺的环节，因为恢复重建不仅意味着补救，也意味着发展。从这个意义上讲，它不仅包括灾民紧急安置、公共基础设施等物质层面的恢复重建，还包括灾民对未来生活的信心和生存空间氛围等非物质层面的恢复重建（王晖、唐湘林，2011）。概括来讲，地方政府在自然灾害灾后恢复重建工作中取得的成效表现在五个方面：①恢复重建的主体机构逐步健全；②恢复重建的灾害救助制度初步建立；③恢复重建的社会参与力量不断壮大；④恢复重建的保险机制作用逐渐发挥；⑤地方政府的救灾问责制度进一步健全（王晖、唐湘林，2011）。

地方政府在灾害应急管理工作中虽然已经取得了一些成效，但是在各个工作阶段仍存在一些问题。具体到地方政府的防灾减灾工作，存在的主要问题可以归纳为以下几点：①地方政府应急管理的法律法规不健全；②地方政府应急预案不够细致具体，操作系统性不强；③信息通报和公开制度执行不力；④危机意识淡薄，预防灾害缺乏社会基础。而在应对灾害的过程中，地方政府又表现出现场管理欠序、临危组织救助被动、应急管理协调机制不完善、传播渠道弱化等问题。除此以外，政府体制内还缺乏专业的灾害应对工作人员，灾害救助工作经验丰富的人员比较少。在自然灾害发生后的恢复重建阶段，地方政府也存在不少问题，如王晖和唐湘林（2011）指出：①恢复重建的法律法规制度尚显缺失；②恢复重建的政府责任机制尚不完善；③恢复重建的社会化援助机制尚不健全；④恢复重建的保险保障水平尚待提升；⑤恢复重建的灾害损失补偿机制尚不健全。就政府投入而言，华颖（2011）认为救灾环节和灾后恢复重建环节占用了大部分资源，而灾前的防范环节获得的关注和资源远远不足。另外，灾害发生后，政府部门大多把工作重点放在人员安全、物资保障上，对于心理健康的重视明显不足（李虹、王志章，2010）。西方发达国家对突发性危机事件造成的心理创伤进行危机干预，不同程度地建立了国家和地区的危机干预和创伤应激障碍干预研究中心。相比较而言，我国政府和相关部门对此的认识尚不足，致使我国的灾害心理救助能力不足。最后，自然灾害的应急管理工作水平存在较大的区域差异（李保俊等，2004）。具体来讲，经济较发达地区以及灾害多发地区灾害应急的研究和管理水平相对较高，而经济欠发达地区的灾害应急研究和管理水平相对薄弱，集中表现为城市地区的应急管理水平明显高于农村地区。