二 政府在自然灾害应急管理中的职责

构建服务型政府是当前中国政府改革和职能转变的方向。自然灾害应急管理工作在关系社会公共秩序和人民根本利益的公共服务范畴之内（张杨，2011），直接体现政府的服务职能，因而以构建服务型政府为理念的中国政府理应成为自然灾害应急管理工作中的统筹者和主力军，切实在自然灾害的预防和应对中履行好其公共服务职能。图1-1结合滕五晓和夏剑霺（2010）、童星和陶鹏（2013）的阐述，呈现了政府在自然灾害危机的前、中、后三个阶段中相应的职责。

图1-1 自然灾害管理各阶段的政府职责

在危机前管理阶段，政府首先要做好灾害风险评估工作，识别可能发生的灾害和灾害可能造成的威胁，以及当地的自然灾害防御应对能力（滕五晓、夏剑霺，2010）。然后，政府应当在风险评估的基础上制定翔实、有效的灾害应急预案和政策，并建立一套权责分明的法律法规制度来规范和约束各地灾害防范及救助工作（张新文、罗倩倩，2011）。政府的应急管理部门应当建立全面、完善的预测预警体系，监测和预报自然灾害，并针对具体的地区制订详细的预防规划，通过硬件、软件的建设来提高地区抵御灾害的能力（滕五晓、夏剑霺，2010）。在风险评估的基础上，还要对应急救援物资和生活物资的需求进行预测，规划和建立有效的应急资源保障网络体系以确保资源的及时供给，同时要对应急管理所需的各种资源包括人力资源进行整合（滕五晓、夏剑霺，2010；童星、陶鹏，2013）。最后，政府还应该通过宣传和文化教育体系对个人安全文化、组织风险文化、社会风险文化进行干预与引导，通过培训和演练来切实提高个人和组织的灾害应对能力，也借此发现现行预案和应急机制存在的问题（童星、陶鹏，2013）。

在危机中管理阶段，政府的主要职责是进行应急处置与救援（滕五晓、夏剑霺，2010）。这其中的工作包括灾情评估和信息报送，根据灾害分级方法确定响应方式，在相应的层级上启动应急指挥和协调联动机制，以及保障政府内部和政府与民众之间及时、有效的沟通（童星、陶鹏，2013）。此外，李虹、王志章（2010）还指出了政府在救灾工作中应当维护灾后社会秩序，采取坦诚的态度确保信息的公开和有效的沟通，并在参与救援的社会工作组织之中扮演联络者和监督者的角色，使资源得到优化配置、提高救援效率。张新文、罗倩倩（2011）也提到政府应该鼓励和发动各类社会工作组织配合政府的大规模紧急救助活动，使救灾工作由单一向综合转变。

在危机后管理阶段，政府的首要职责是进行恢复重建，而重建既包括物质的重建，也包括制度的重建和精神的重建（滕五晓、夏剑霺，2010；童星、陶鹏，2013）。具体来说，政府在重建中应该扮演以下几种角色：一是制定灾后重建的基本方针，长远地、根本地提高地区的防灾能力；二是制定具体的重建规划方案，并根据灾害状况选择最适合的方案以尽快帮助灾民过上安定的生活；三是制定灾害心理咨询和治疗规划，包括咨询专家的聘请、咨询场所的联系和咨询内容的准备，帮助灾民尽快摆脱灾害的阴影，使生活和生产走上正轨；四是制定灾民生活重建的支援规划，包括救灾物资的发放和灾民的生活补助相关的方针、政策以及法律制度，保证重建的顺利进行（滕五晓，2004）。在此之外，李虹、王志章（2010）认为政府在灾后恢复工作中还要注意重建灾区文化生活，尤其注重价值观和人际关系的重建，并为社会公众创造公共倾诉空间，通过一定的纪念活动使公众寄托对遇难人员的哀思和怀念。此外，对灾害事件的调查与反思也同等重要，应当客观评价现有应急管理体制的有效性，追究相关人员的责任以及反思相关政策、制度、机构等的问题，进行官员问责和风险问责，在经验和教训的基础上进一步调整和完善应急管理体制（童星、陶鹏，2013）。