一 自然灾害应急管理的定义

自然灾害应急管理是指政府及其他公共机构在突发自然灾害的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应急机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动（付林、周晶晶，2010）。它是一系列有计划、有组织的管理活动，包括判断事件危险等级、排除威胁、减轻灾害损失、恢复社会秩序、查清灾害发生原因、追究相关部门与工作人员的应急处置责任、制定并实施新的灾害防范措施等（莫利拉、李燕凌，2007）。定义表明了自然灾害应急管理是一个广义的概念，包括预防、准备、应对、善后、改进等各方面，而并不只限于在突发事件发生时为了排除危险或威胁的应急响应工作。

国内外学者从不同的角度对自然灾害应急管理展开了研究。侯俊东和李铭泽（2013）将这些研究归纳为宏观和微观两个层面。其中，宏观层面的灾害应急管理研究是对自然灾害危机管理战略性应对模式展开的研究。到目前为止，美国、日本和国内不同研究领域的学者对自然灾害应急管理模式提出了多种看法。比如，美国学者Robert Heath（2004）根据危机形成和发展的生命周期设计出了4R危机管理模型，4R即缩减（reduction）、预备（readiness）、反应（response）、恢复（recovery）。国内学者胡百精（2007）将突发事件应急管理划分为预警、处置和恢复管理三个阶段。除了宏观层面，侯俊东和李铭泽（2013）又进一步对自然灾害应急管理微观层面的研究进行总结，并将自然灾害应急管理过程归纳为四个阶段：①自然灾害风险评估；②自然灾害灾前应急管理；③自然灾害灾中抗灾救援；④自然灾害灾后恢复重建。为了便于梳理，本章依据相关理论将政府的自然灾害应急管理划分为三个阶段，即危机前、危机中和危机后管理阶段（印海廷，2009）。