前言

进入21世纪以来，随着中国经济的快速发展和综合国力的不断提升，一方面，国际社会期待中国在联合国可持续发展目标的实现和在全球治理体系中发挥更大的作用；另一方面，面对气候变化、粮食安全、传染性疾病流行、国际难民等全球非传统安全问题对国际秩序和人类生存构成的严峻挑战，2012年11月，中共十八大明确提出要倡导“人类命运共同体意识”。2013年，中国国家主席习近平进一步提出了建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议。依靠中国与有关国家既有的双多边机制，借助既有的和行之有效的区域合作平台，“一带一路”倡议旨在借用古代丝绸之路的历史符号，高举和平发展的旗帜，积极发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。[1]

在这一背景下，中国政府加大了对外援助工作的力度。根据《新时代的中国国际发展合作》白皮书公布的数据，2013-2018年，中国对外援助金额为2702亿元人民币，包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款。其中，提供的无偿援助金额为1278亿元人民币，占对外援助总额的47.30%，主要用于帮助其他发展中国家建设中小型社会福利项目以及实施人力资源开发合作、技术合作、物资援助、南南合作援助基金和紧急人道主义援助项目；提供的无息贷款金额为113亿元人民币，占对外援助总额的4.18%，主要用于帮助其他发展中国家建设社会公共设施和民生项目；提供的援外优惠贷款金额为1311亿元人民币，占对外援助总额的48.52%，用于帮助其他发展中国家建设有经济社会效益的生产型项目和大中型基础设施，提供成套设备、机电产品、技术服务以及其他物资等。[2]

为更好适应新形势发展，中国改革对外援助体制机制，不断提升管理水平，推动新时代国际发展合作工作展现新气象。2018年4月，中国成立国家国际发展合作署，作为国务院直属机构，专司国际发展合作事务。这是中国维护世界和平、促进共同发展的重大举措，有利于加强国际发展合作的统筹协调，形成工作合力。国家国际发展合作署的成立是中国对外援助史上的里程碑，标志着中国对外援助事业踏上了新征程。[3]

值得一提的是，2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，提出要发挥社会组织在对外经济、文化、科技、教育、体育、环保等交流中的辅助配合作用，以及在民间对外交往中的重要平台作用。2021年，国家国际发展合作署、外交部和商务部颁布了《对外援助管理办法》。该办法有很多亮点，例如，第17条规定通过南南合作援助基金等方式创新对外援助形式，这有助于推动中国对外援助体制机制的创新；再如，第19条明确指出对外援助项目包括选派志愿者到受援方从事公益性服务的项目，也包括使用南南合作援助基金，支持国际组织、社会组织、智库等实施的项目。这是中国对外援助管理办法首次将社会组织列入对外援助项目的实施者之列，为中国社会组织参与对外援助、提供志愿服务提供了重要的政策依据。这预示着中国对外援助将从过去的“政府+市场”机制逐步向“政府+市场+社会组织”机制转型，中国社会组织参与对外援助将成为新百年的新趋势。

事实上，发达国家的官方发展援助（Official Development Assis-tance, ODA）也经历了从政府与市场机制主导的模式向政府、非政府组织（Non-Governmental Organization, NGO）与市场机制并重的模式转变。第二次世界大战之后，由发达国家出资的官方发展援助快速发展。早期发达国家的ODA主要通过受援国政府实施，同时注重发挥市场机制的作用，这种政府对政府的援助模式一开始效果显著，但随着时间的推移，其负面效果日益显现：一是政府对政府的援助容易助长受援国的腐败行为，援助效率低下；二是通过市场机制提供的援助项目与援助国的商业利益捆绑，援助反而容易加剧南北半球的贫富分化，使发展中国家及其困难群体处境更为恶化，违背了援助的初衷。因此，20世纪80年代以来，发达国家的ODA转而注重发挥NGO在对外援助中的作用。尽管政府通过NGO实施官方发展援助的效果与传统模式相比，其绩效仍有待进一步验证，但研究表明，多元化的援助机制能够更好地满足受援国不同利益群体的多样化需求。特别是NGO的参与可以弥补政府与市场的不足，提高援助的透明性和问责性，且更容易被国际社会所接受。正因为如此，虽然人们对NGO参与官方发展援助的批评不断，但发达国家ODA项目部分通过NGO来实施仍然是主流的方向之一。

随着中国对外援助体制机制的改革，中国社会组织走出去并参与对外援助将是未来发展的趋势之一。特别是“一带一路”“健康丝绸之路”建设，离不开企业和社会组织的参与。然而，由于起步较晚，中国社会组织走出去，特别是参与国际援助还缺乏经验，而发达国家NGO参与国际援助已经有上百年的历史，NGO大规模参与官方发展援助也已经有四十年左右的历史，无论是NGO参与官方发展援助的扶持与监管体制方面，还是NGO参与国际突发事件的策略与路径方面，都有丰富的经验与教训。在这方面，我们可以充分吸取发达国家以往的教训、避免其走过的弯路，同时也可以在批判学习的基础上，构建中国特色的社会组织参与国际援助的体制机制。

邓国胜
2021年10月