一、英国NGO参与官方发展援助概况

（一）英国官方发展援助概况

1.英国官方发展援助领域的主要政策法规

英国最早的对外援助法律可以追溯到1929年的《殖民地开发法》，该法颁布的主要目的是帮助英国实现其国际殖民地的发展。[5]现行的对外援助法律主要以《国际发展法案》为主。该法案在近年来先后经历过多次的修订，在一定程度上显现出英国近年来在国际发展援助事业中的发展重点趋势和脉络。《国际发展法案》（2002）主要明确了国际发展署（The Department for International Development, DFID）在ODA中的主导作用，将减贫确立为英国ODA的主要目标，并明确了优先合作的援助策略。[6]《国际发展（报告与透明度）法案》（2006）明确了DFID每年对援助资金使用情况要向英国议会的汇报机制，强调对外援助的透明度，加强援助工作的问责制建设。[7]《国际发展法案》（2015）确定将英国每年国民总收入的0.7%用于对外援助的承诺写入条例，以法律的形式保证对ODA的贡献规模。[8]

2.英国官方发展援助的规模

1970年，联合国大会首次明确发达国家将国民总收入的0.7%确定为ODA实施规模标准。[9]2005年，包括英国在内的欧盟15国达成共识，承诺最晚在2015年实现该标准。[10]2013年，英国率先实现国民总收入0.7%的ODA援助额，并在之后各年ODA投入总量保持该比例标准。2020年11月，受到全球新冠肺炎疫情的冲击，英国政府计划将2021年官方发展援助预算临时下调至国民总收入的0.5%，以减轻政府债务和经济压力。[11]该计划需要英国议会通过新的法案，这引来不少担忧的声音，表示一旦新法案通过，下调的预算不会仅为临时性行为而将成为长期计划。[12]

纵观英国ODA资金投入历史，自1970年起，英国ODA资金投入规模基本呈现稳步增长态势。1970年，英国ODA投入规模约占国民总收入的0.36%。在50多年的时间里，英国ODA资金投入经历了两次迅猛增长：第一次是2005-2006年，主要原因在于英国当时实行高水平债务减免；第二次是在2013年，主要原因是为了实现ODA占国民总收入0.7%的目标。据统计，2019年英国ODA投入规模达151亿7400万英镑，与2018年（145亿5100万英镑）相比增长了4.3%。[13]2020年，英国ODA投入规模达144.71亿英镑，其中3-9月共投入13.9亿英镑用于新冠肺炎疫情及与其相关的发展中国家健康与人道主义援助。[14]

英国ODA资金构成中，来自DFID的资金占主要部分，且资金投入较为稳定，虽然DFID的占比在近些年呈现出一定的下降趋势，但整体水平保持在70%以上。另有少量ODA资金来自DFID以外的其他各类机构，包括英国其他政府部门和少量NGO。其他政府部门和NGO投入的资金所占比例近年来有些许增长，但不同部门机构的投入差异较大，连续性和稳定性较低（见图1-1）。英国ODA统计资金估算数据显示，2019年，DFID投入约111.7亿英镑，占ODA总投入的73.2%，其他非DFID部门投入约40.68亿英镑，占比约26.8%，比上一年增长11.3%。[15]

3.英国官方发展援助的战略目标与分布

从英国政府在2015年制定并发布的公开信息看，在援助战略方面，为了回应联合国全球可持续发展目标，英国ODA对外宣称的四大新战略目标为：加强全球和平、安全和治理；强化对危机的抵抗能力和回应能力；推动全球繁荣；解决极端贫困群体，并帮助全球最脆弱的群体。[16]

数据来源：Statistics on International Development：Provisional UK Aid Spend 2018，https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/up-loads/attachment_data/file/792687/Statistics-on-International-Development-Provi-sional-UK-Aid-Spend-2018.pdf, visited on 2021-10-09。

在地域分布上，英国DFID实施的官方发展援助主要在非洲和亚洲地区优先展开，这两个区域的双边援助量超过53亿英镑，占双边援助总金额的90%，援助最多的前五个国家排名依次是巴基斯坦、尼日利亚、埃塞俄比亚、叙利亚和索马里。[17]

在援助领域方面，英国ODA在减少贫困的目标指导下，主要集中在人道主义援助、健康与疾病应对、环境保护、人权、地区冲突、和平与安全、教育等领域优先开展援助。

4.英国官方发展援助的实施渠道

英国ODA主要有两种实施渠道：双边渠道和多边渠道（见图1-2）。双边渠道是指针对某个具体国家、地区或项目的援助，援助方对资金的控制力相对较强，具体可再细分为两种方式：一是通过多边组织实现的双边援助渠道，即通过资助多边组织的某个具体项目或在某国的某一项目来实现的双边援助；二是其他双边渠道，即由政府直接援助或通过资助服务递送机构的方式援助，常见的服务递送机构包括NGO、研究机构、高等教育机构等（其他双边渠道）。多边渠道是指通过政府提供给多边机构的非专项基金来开展援助，主要由多边机构决定资金的使用。主要的多边机构包括欧盟、联合国机构、世界银行、地区性发展银行等。

数据来源：Statistics on International Development：Final UK Aid Spend 2017，https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/at-tachment_data/file/771136/Statistics-on-International-Development-Final-UK-Aid-Spend-2017-jan-revisions.pdf, visited on 2021-10-09。

2019年，英国ODA通过双边渠道实施资金101.13亿英镑，占比66.6%，与上一年相比增长9.2%；通过多边渠道实施资金50.61亿英镑，占比33.4%，与上一年比下降4.3%。[18]

英国ODA通过双边渠道实施的援助占据绝对主导。其中，通过NGO、高校及科研机构等服务递送组织来实施的规模近年来呈稳步上升趋势，由2013年的38%增长到2017年的44%，已取代多边渠道成为目前ODA实施的主要途径。

5.英国官方发展援助的组织架构

1997年，英国成立了一个独立的内阁部门——国际发展署，专门负责管理英国国际援助事务，是NGO参与官方发展援助的主要政府支持和监管机构。英国DFID致力于推动英国在减贫、疾病应对、冲突等全球性挑战上发挥作用。DFID“由国际发展事务大臣直接负责，同时受下议院国务部长和政务次官的管理”[19]。

DFID总部设立在伦敦，在东基尔布赖德设有一个分支办公室，在世界各地设有51个国际办公室，目前雇用近3000名员工，其中一半在发展中国家工作。[20]DFID的主要职责包括制定英国对外援助的主要议题、管理对外援助项目（包括计划、实施、监测、报告等）、就对外援助工作与其他相关政府部门和NGO沟通协调等，DFID还是英国发展金融机构（CDC）全部股份的持有者，代表英国政府对非洲和南亚部分地区进行股权和债权投资。[21]DFID的有限援助议题主要包括：国际和平、安全与治理、地区危机、减少极度贫困和帮助弱势群体等。

英国在对外援助中非常重视发挥NGO的作用。DFID的包容性社会部下设民间社会工作组（Civil Society Team, CST），雇有全职雇员17人，专门负责管理NGO相关事务。[22]DFID认为NGO工作在援助第一线，已在全世界发展中国家取得了卓越成效。[23]DFID年度预算中约有15%的双边经费由NGO执行。[24]

2020年6月，英国宣布对其官方发展援助机构作出重大调整，将DFID并入英国外交部，联合组成新的外交、联邦事务及发展部（The Foreign, Commonwealth and Development Office, FCDO）。原先的独立机构DFID于2020年9月2日关闭。FCDO是一个融合发展和外交于一体的新的部级部门，负责英国的国际政策、对外关系和发展政策。新的部门不再像DFID一样对外宣称致力于推动英国在减贫、疾病应对、冲突等全球性挑战上发挥作用，而是明确宣布以追求国家利益为首要目的，致力于促进英国公民的利益，维护英国国家的安全，捍卫英国人的价值观，减少全球贫困，并与国际伙伴一道应对全球挑战。可以说，从一个宣称追求全球目标的相对独立部门的组织架构，转为明确宣称追求国家利益的隶属于外交部门的组织架构是这次改革的最大变化之一和新的动态。这可能也预示着英国NGO参与官方发展援助将从表面独立、实质上其实施官方发展援助项目会与国家战略一致，全面转向明确以服务英国国家利益和国家战略为主。

当然，DFID和外交部的合并引发了来自英国社会各界的不同看法。赞成的声音主要认为，两个部门的合并无疑会提高两部门合作的紧密性，为改善英国外交政策和发展政策的连贯性带来可能，从而为提高两部门在外交和发展工作上的效率与影响起到积极作用。然而，此次合并行为也引发了社会各界的质疑。首先，英国官方对外援助的独立性将受损。原本DFID作为一个独立机构，在官方发展援助工作中拥有独立分配和管理对外援助资金的预算权和决策权，其多年来开展的对外援助工作在专业性和透明性等方面获得了国际发展领域的认可。合并后的新部门在具体运作上采取何种机制目前还不得而知，但可以预见的是国际发展援助工作原本的独立性将受到稀释。其次，合并之后英国的对外援助或将从过去的以减少贫困为主要发展目标向外交性目标转移，官方发展援助不论在决策还是执行过程中或将以英国外交利益为首要考虑因素，从而对低发展水平国家产生不利影响。最后，综合前两点因素来看，专业性和管理能力更强的DFID并入外交部，可能最终影响英国官方发展援助的质量。

（二）NGO参与官方发展援助概况

1.英国NGO概况

英国的NGO具有悠久的历史。经过较长时间的发展，英国的第三部门如今已相对发达与成熟。据统计，英国目前共有163150家NGO，雇有951611名全职员工，行业年收入560亿英镑，年经济贡献值200亿英镑，占英国GDP的0.9%，2020年约有1630万人参与志愿服务，新冠肺炎疫情期间，正式志愿服务从23%小幅下降至21%，而非正式志愿服务从28%迅速增长至47%。[25]

2.英国国际发展领域NGO概况

近年来，国际发展援助议题较受英国国民关注。据英国志愿服务组织协会（The National Council of Voluntary Organizations, NCVO）统计，英国NGO中开展国际活动的数量约为6722个，占英国NGO总数的4.1%，然而该类组织年收入却达到60亿5270万英镑，占所有NGO年收入总额的10.8%。[26]这意味着国际发展领域NGO的数量虽然不多，但规模相对较大、实力较强。在国际发展领域NGO的收入中，33%的资金来源于政府，31%来自于民众个人捐款，17%来自于基金会等非营利部门，11%来自于组织筹款性、经营性及投资性活动，8%来自于企业捐赠（见图1-3）。[27]在排名第一的政府来源资金中，英国中央政府的资助超过一半，是最主要的政府来源，资助形式以赠款和项目合同两种形式为主，其他的政府资助来源依次是国外政府（以瑞典和美国政府的资助为主）、欧盟国家政府和英国地方政府。[28]政府资金对于英国国际发展领域NGO来说非常重要，且从近年来的发展趋势看，其占比在不断增长。

数据来源：Financial Trends for UK-based INGOs：An Analysis of Bond Members'Income Between 2006 and 2016，https：//www.bond.org.uk/sites/de-fault/files/resource-documents/financial_trends_for_uk-based_ingos.pdf, visited on 2021-10-09。

英国国际发展领域NGO在国际上从事的领域主要有：教育/培训、减少贫困、国际救援、健康和经济/社区发展/就业，与英国官方发展援助的重点领域基本保持一致，由此也可以看出，自主性高的英国国际发展领域NGO其实受英国官方发展援助的国家战略与国家政策的影响很大，在对外援助的价值理念与援助内容等方面，两者其实具有较高的一致性。

DFID认为，NGO是递送公共服务和实现联合国目标的全球伙伴关系中的重要贡献者。[29]DFID在对外援助实施中比较重视与NGO的合作。英国政府吸纳NGO参与国际发展援助，能够产生多方面的积极作用。首先，NGO的参与能够带来更多政府并不拥有的专业能力与技术，在某些特定的援助领域能够发挥重要作用；其次，NGO的参与能够吸引和带来更多且更为丰富多元的资源投入英国官方发展援助，帮助英国在国际发展事业中创造更大的影响力；最后，NGO能够作为一种媒介，为英国公众提供一种参与国际发展事业的途径，联结公众与政府，使民众更有参与感，同时使政府的官方发展援助事业获得更多的民间纳税人的信任与认同。[30]