二、英国NGO参与官方发展援助的支持体系

英国NGO参与ODA的支持体系，从手段上看，具有以资金支持为主、政策支持为辅的特点；从主体上看，则以政府支持为主、以民间支持为辅。随着近年来官方发展援助的资助重点对象由大型NGO逐步转向中小型NGO，主要的支持项目也发生了相应的更替和改变。

（一）政府资助NGO参与官方发展援助的主要方式

英国ODA资助项目非常多，针对领域多样，资助规模不一，并无统一的开放申请时间。英国政府在扩大影响力方面非常注重品牌意识，在近年来为所有官方发展援助项目冠以统一名称——“英国援助”（UK AID），在项目名称、项目宣传、项目物资等上面均标注“英国援助”标志与字样，向受援方、参与方等各类人群传递和强化英国援助的信息。

在众多ODA项目中，政府提供的常规资金支持项目主要有三类。

1.英国直接援助项目（UK AID DIRECT）

直接援助项目是DFID资助NGO参与ODA的主要途径之一，旨在支持中小型NGO参与对外援助，以实现持续减贫和可持续发展目标。该项目于2010年9月启动，计划于2025年3月结束，总预算约为2.86亿英镑，2018年度预算近2400万英镑，实际资助逾1583万英镑。[31]截止到2018年2月，该项目累计资助147个NGO的项目，在31个发展中国家开展发展援助项目，惠及300多万贫困、弱势和边缘群体。[32]

该基金目前下设三个资金支持子项目，分别是小型慈善机构挑战基金、社区伙伴关系资助金项目和影响力资助金项目。根据资助的NGO规模不同，资助金额从5万英镑到400万英镑不等，差异较大，资助项目多为短期项目。在审核项目申请时，DFID主要考虑三点：第一，该组织是否有足够的财务能力来管理其申请的资助金额规模；第二，申请组织目前或获得DFID资助后的独立性；第三，DFID资助NGO的多元性。

资料来源：About UK Aid Direct, https：//www.ukaiddirect.org/about/，visi-ted on 2021-10-09。

除了资金支持外，该项目还为NGO提供一系列针对不同社会议题的培训课程，帮助NGO了解更多ODA知识和掌握更多开展国际发展项目的技能。

2.英国配资援助项目（UK AID MATCH）

配资援助项目主要资助总部设在英国的NGO在国际欠发达地区开展发展援助项目，以协助英国ODA努力实现在2030年前消除极端贫困和建设美好世界的全球目标。DFID为参与援助项目的NGO筹得的公众个人慈善捐赠提供“一英镑配一英镑”的配比资金，200万英镑封顶。[33]

配资援助项目和直接援助项目的主要区别有两点：第一，配资援助项目只资助在英国注册的NGO；而直接援助项目不仅资助英国NGO，还可资助在联合国人类发展指数（HDI）排名最低的50个国家之一或在DFID认为的脆弱程度较高或中等的国家之一注册的NGO。第二，直接援助项目是竞争性基金项目，由DFID确定项目需求，公开向NGO招标，资助数量有限、竞争激烈；而配资援助项目是由NGO先形成自己的项目计划和筹款目标，再向DFID申请配比资助，在项目预算允许且符合DFID援助领域的情况下，由DFID决定是否配资。这种模式给予NGO自主权去选择开展什么项目、如何开展项目，既有利于推动英国NGO的创新探索，又能够为英国公众提供一个参与国际发展议题并对部分援助预算如何使用发表意见的机会。

该项目第一期于2013-2016年执行，三年间共资助62个由NGO运行的援助项目，总资助额360万英镑；第二期于2016-2020年执行，总预算为1.57亿英镑，截止到2019年7月累计资助2500万英镑，已执行预算的15.14%。[34]

3.英国联合援助项目（UK AID CONNECT）

联合援助项目旨在通过联盟与合作的方式，汇集思想、技能和资源，为最复杂的社会问题创造具有创新性的解决方案，以期对贫困人群的生活带来真正的改变。该项目分为两个阶段，第一阶段针对的主要议题包括生育健康、残疾人包容性、全球安全与稳定和市民社会效益，第二阶段的优先议题为社会开放性、童工和现代奴隶问题、同性恋、宗教信仰自由等。[35]

项目于2017年12月启动，计划于2022年12月结束，总预算1.38亿英镑。2018年度预算约1000万英镑，实际资助仅实现495万英镑。[36]

4.其他支持手段

DFID包容性社会部民间社会工作组主要负责NGO的相关事务，但DFID并非是唯一一个会跟NGO合作的部门，原则上各个部门根据项目需要都可以选择与有能力的NGO合作开展国际援助项目。因此，民间社会工作组不仅负责支持主要资金支持项目的运作，还负责与其他各部门沟通协作，帮助其他各部门了解NGO工作特点，并努力影响其采用更优的制度规则来规范和管理与NGO的合作项目，从DFID内部需求端为NGO更好地参与ODA工作创造更有利的政策环境。

（二）政府资助NGO参与对外援助的管理模式

英国在对NGO的支持项目中越来越多地采用了“服务外包”的间接管理模式，[37]即雇用第三方专业机构对项目进行全流程管理，这些第三方公司多是在国际发展领域有较多经验和专业能力的权威咨询公司，被称为“基金管理人”（Fund Manager）。政府通过市场招标选拔符合要求的“基金管理人”，与其签订商业合同，在合同服务期内基金管理人根据DFID的要求和标准为其提供管理服务，通常包括组织专业团队、编写和发布项目招标信息、接收申请材料并完成申请审查与遴选工作、将入选名单交由DFID决定最终资助名单、与获选的NGO在项目执行期保持密切联系和互动并推进资金支持类项目的后续运作和管理。一个“基金管理人”可同时管理多个资金资助项目，但该基金管理人不可参与其管理项目的独立评估活动。

对于选择这种“外包模式”的原因，DFID包容性社会部民间社会工作组的原负责人认为主要有三方面考量：第一，与第三方公司合作能够引入其在发展领域的专业知识和技能，补充DFID部门公务人员在专业上的不足；第二，这种做法能够引入市场机制，发挥竞争优势，在不同领域识别能力最强者并与其合作；第三，DFID内部的公务人员数量非常有限，应对大量的项目申请筛选和管理工作挑战极大，委托第三方专业公司是比较高效的选择。[38]

案例分析：英国IOD PARC咨询公司[39]

【引文1】英国IOD PARC咨询公司是一家在国际发展领域颇具经验的营利性咨询公司，也是DFID在评估事务中长期合作的伙伴之一，对DFID采取的“服务外包”式的间接管理模式和在项目监管评估过程中雇用外部专家团队的具体事务和流程都比较熟悉。

【引文1】该咨询公司的创立者是一名DFID的前员工，其离开DFID后，于1998年创立了该咨询公司，并与DFID保持着长期的合作关系。公司总部位于英国爱丁堡，目前有13-14名全职员工驻守总部办公室，全球共有30-35名员工，其中包括25名国际发展领域的专业咨询顾问。该公司的工作主要集中在两个方面：第一，帮助参与到国际发展中的各类组织开展组织发展和绩效等方面的能力提升；第二，提供专业的监管与评估服务，特别着重于工作效率、效果和合作绩效等方面的评估。与该公司合作的各类组织不仅包括DFID这样的政府部门，还包括联合国体系的各类机构和活跃于国际援助领域的各类国际NGO等。其中，DFID是其重要的合作伙伴，来自DFID的服务合作收入占该公司年收入的25%左右。

【引文1】IOD PARC目前为DFID提供过的评估服务主要包括两类：第一类是项目申请书的可行性评估，主要是受DFID委托对不同组织提交给DFID的申请特定官方发展援助项目资金的申请书的内容质量、可行性、可操作性和机构的能力等方面进行评估，帮助DFID在众多申请书中选拔潜在的优秀项目承接方；第二类是对项目执行与结果的评估，这类评估占据DFID委托服务中的主要部分，通常包括基线评估、中期评估和终期评估三次正式的独立评估活动。对于第二类评估服务，该公司介绍，主要以绩效评估为主，很少涉及影响力评估。

【引文1】一般情况下，每一个评估项目，该公司会组织3-4名专家组成工作组，以兼职的形式开展评估工作，评估时间平均约为6-9个月，较大型的项目全职工作时间可累计达到200天，一般的小型项目全职工作时间一般为60天左右，其中约有1/3的时间会在项目地进行调研考察。据该公司创始人介绍，他们认为好的评估团队应该由不同背景的专业人才混合而成，以同时具备专业能力、不同程度的行业经验以及团队合作能力为宜。

【引文1】项目评估大致可分为项目启动-数据采集-数据分析-形成报告这几个环节。该公司运用的评估分析方法主要包括五类：第一，访谈，包括与项目各利益相关方的访谈；第二，查阅各类文件和数据资料，开展案头调研；第三，运用问卷调查法，收集关键数据；第四，将初步分析结果反馈给项目相关人员，观察其对结果的反应，收集反馈意见，推进后续评估分析；第五，对多来源数据进行三角验证。评估结果中尤其强调问责性和执行机构可以从项目实施中所学到的经验，因为他们认为其所学效果是项目效果的一大体现，对DFID和实施项目的NGO未来将要开展的项目具有重大意义。

【引文1】对于开展此类评估活动所面临的挑战，该公司主要总结了三个方面：第一，只停留在纸面内容，对了解国际项目地项目实施的真实情况具有一定的难度。想要解决好这个问题，要求评估团队的专家具有很好的“软技能”（soft skills），从表面现象观察到本质。第二，有时评估的项目不具备良好的开展评估的条件，能够采集的可用证据非常有限，或者有时项目的质量和效果非常不尽如人意，这时如何形成既符合实际又令资助方（包括

【引文1】DFID和其他捐赠人）满意，同时又对未来项目具有启示意义的评估方案是不小的挑战。因此，在评估过程中，该公司会比较重视帮助对方机构建立一种“学习型”的机构文化，以“能够学习到如何能够做得更好”为首要诉求。第三，不同国家语言差异的问题为评估工作带来不小挑战。为了应对这种情况，该公司往往会采取雇用当地研究人员参与数据收集工作的办法，经过当地人员的初步处理后，再将相关数据返回给公司评估团队专家进行进一步的深度分析。

（三）政府支持策略的变化

近年来，英国官方发展援助对NGO的支持策略发生了较大的调整。长期以来，英国在对外援助中更多地倾向于选择与较大规模的NGO合作[40]，原因不难理解，大型组织往往具有更多的资源、能力和更丰富的经验。对大型NGO的主要资助项目是“项目资助协议”（The Programme Partnership Arrangements, PPA），该项目为非限定性资金支持项目，具有资助金额较大、周期长、资金使用的灵活性较高等特点，是针对NGO而非特定项目的资助。

2016年后，英国政府对支持策略作出了较大调整，在继续与大型NGO合作的同时，将资助重点逐步转向中小型NGO，合作模式也从机构拨款、项目资助越来越多地转向了契约合同管理，后者对于项目要求更加明确和严格，相对的灵活度更低。为了适应新的“多样性”发展的资助重点，如今“项目资助协议”项目已经终止，取而代之的是现行的三个常规UK AID系列项目及其他诸多专项资助项目。

对于政府作出的这种政策调整，各方的看法和理解不尽相同。作为DFID主要与NGO打交道的部门官员表示，原来的“项目资助协议”项目是一个相对封闭的循环体系，缺乏竞争，只会帮助大型组织发展得更为壮大，而调整后的策略有助于提高民间社会参与的多样性，吸收更多类型的NGO参与对外援助工作。[41]一些NGO则认为，资助中小型的NGO有助于引入在某些特定细分领域的专业技术，且从经济角度上看更能节省成本。[42]而英国国际发展NGO网络BOND（British Overseas NGOs for De-velopment）的官员则认为在国际援助中还是大型NGO的优势较大，因其所具备的资源、网络和专业技能优势，这种调整可能更多是一种政治性的考量，因为近年来一些大型NGO出现了一些影响较大的丑闻，而中小型NGO在政策倡导等方面处于弱势地位，因此，从重点资助大型NGO转向资助中小型NGO的政策调整更能够满足英国普通民众的期待，包括对大型NGO丑闻的不满和对中小型NGO弱势地位的同情。[43]

（四）国际发展领域NGO的合作网络

英国民间自发形成了多个服务国际发展NGO的支持网络型组织，将众多参与国际援助的NGO汇集在一起，为其提供一个资源共享的平台，同时能够在政府和NGO之间扮演中介桥梁的角色，发挥政策沟通和政策倡导的作用。

目前规模最大且最具代表性的支持性网络型组织为BOND。该组织于1993年成立，截至2021年9月，BOND共拥有435家会员组织，均为从事国际发展或国际人道主义援助的英国NGO。根据组织规划，约59.9%为小型组织，23%为中型组织，17.1%为大型组织。[44]BOND主要为其会员提供三类支持：首先，为国际发展领域NGO提供一个交流平台。BOND目前拥有42个工作组，各组由不同领域的国际发展NGO和专家组成，不定期组织讨论会，交流专业知识和技能，学习和讨论政策制度，交换资源信息，以提高行业整体专业性并培育合作机会。其次，为会员组织提供培训、咨询等支持服务。组织技术实操性培训，内容涵盖筹款、项目执行、领导力等核心主题，2018年共组织86个培训课程。提供政策咨询类服务，帮助组织解读新出台政策和制度。此外，还提供一些实用的项目监测评估工具，帮助提高项目执行效率和质量。最后，进行政策倡导，维护国际发展领域NGO的权益。通过倡导活动、媒体宣传、举办会议、发布行业报告以及政策游说活动，反映行业问题，争取政策倾斜。新冠肺炎疫情期间，该组织主要通过动员行业资源和提供疫情期间组织管理运作相关信息和要点来为国际NGO（INGO）提供支持，其专业培训课程与活动也改为线上形式进行，以在疫情艰难期间为会员组织提供更好的服务。

以BOND为代表的英国民间支持网络型组织能够发挥平台性功能、媒介性功能以及服务性功能，为英国NGO参与国际援助提供从宏观到微观的多层次支持。