三、英国NGO参与官方发展援助的监管与评估体系

英国政府对援外资金的管理比较注重透明性与问责性，以求对英国普通纳税人负责。2006年《国际发展（报告与透明度）法案》的颁布明确了DFID每年对援助资金使用情况的汇报机制，进一步从制度层面为提高援助透明度、加强援助问责制建设提供了保障。[45]对于NGO参与执行的ODA项目，现行的监管与评估机制包括：第一，由DFID在机构内部开展“嵌入式”的监管评估体系，即将评估理念和活动融入项目设计和执行的各个环节，以确保项目质量；第二，由英国援助影响独立委员会（In-dependent Commission for Aid Impact, ICAI）开展的外部独立监管与评估机制；第三，由政府相应部门对官方发展援助资金的使用开展严格的财务审计制度，作为监管评估的必要辅助手段。

（一）DFID内部评估机制

DFID内部设置评估部（Evaluation Department）负责对外援助项目的监测与评估事务，从宏观层面制定对外援助项目的监测与评估政策。DFID直接任命项目高级责任官（Senior Responsible Owner, SRO），全面负责项目的推进与目标的实现，主导项目的监测与评估活动。一般情况下，项目高级责任官常驻项目所在国。

1.评估类型

DFID开展的评估类型非常多样化。从内容上看，包括项目评估（programme evaluation）、主题评估（thematic evaluation）和影响力评估（impact evaluation）等；从时间节点上看，包括基线评估（baseline eval-uation）、中期评估（midline evaluation）和终期评估（endline evaluation）等。此外，在某些资助项目结束之后，DFID也会对该项目整体资助效果进行评估，对象包含该项目资助的所有援助项目在内，如在民间社会挑战基金项目（Civil Society Challenge Fund）结束后，DFID聘请第三方咨询机构对该项目多年来整体实施效果作出独立评估。

NGO在申请官方发展援助项目时，一般会将项目预算的5%—10%作为项目评估经费，支持项目期间评估性活动开销。并非所有项目都会开展完整的外部独立评估，但嵌入式评估模式能够在一定程度上保障各项目都有能力开展具有评估功能的审查活动。

2.评估项目的选择

DFID并非对所有NGO实施的援外项目都进行系统的评估。被评估项目的选择与政府在援助国的战略高度相关，主要以DFID的年度评估计划为政策指导，而决策权则在项目执行部门（如国家办公室）。

DFID每年制订年度评估计划，对每年的评估优先领域和需求作出调整，并以此作为选择被评估项目的依据。DFID每年会对评估计划作出更新和修订，以决定下一年的评估优先需求和领域。其他影响因素还包括项目规模、捐赠者意愿等。评估项目选择是由评估部协同研究部和政策部一同完成的。具体选择哪些项目进行评估，是由实施部门主管决定的。该决策主要建立在各利益相关方对信息和证据的需求分析上。此外，DFID还开发了一套评估决策工具，以便在项目选择过程中提供支持。这套工具中的主要影响因素包括评估该项目对于实施部门的战略重要性、DFID评估战略优先需求的契合性、所具备的证据基础、规模化的潜力、项目规模/风险/创新性、评估需求与用途、评估可操作性和评估时机等。

资料来源：DFID Evaluation Strategy 2014-2019，https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/380435/E-valuation-Strategy-June2014a.pdf, visited on 2019-6-11。

在工具的辅助下，会得到三类项目评判结果：必须被评估、可以考虑评估和不需要一个完整的评估。对于建议必须被评估的项目，一般会雇用第三方专业公司开展外部独立评估，而对于不建议进行完整评估的项目，项目执行部门可以选择其他形式来替代完整评估，如开展独立审查活动或加强执行监督等。在实际操作中，绝大多数项目在项目设计中都包含评估性活动，而开展正式、完整的独立评估的项目数量较少。

3.项目评估团队与内部评估人才的培养机制

DFID官方发展援助项目评估团队可以分为内部团队和外部团队。内部团队主要是DFID在内部员工中培养出的评估顾问团队，外部团队主要是雇用的外部第三方专业人员或团队。

DFID在2011年提出“嵌入式评估”（Embedded Evaluation）模式，即将评估理念和活动融入项目设计和执行的各个环节中去，以确保项目质量。该模式的主要特点是去评估职责中心化，要求DFID内部各政策制定部门、研究部门和项目执行部门等有更多的员工具备评估知识或能力，以便能够在项目设计阶段将评估要素考虑在内，在项目执行过程中注意收集和准备信息和材料为评估做准备，以及在项目尾期协助外部评估执行团队顺利开展独立评估活动。

因此，在“嵌入式评估”理念的指导下，为了培养更多员工的评估能力，DFID建立了针对内部人员的评估人才培养机制。组织评估专业知识讲座等各类培训活动，并定期组织评定考核。有意往评估方向发展的员工都可以参加培训，通过考核的员工将被组织认证为“评估顾问”，有资格参与项目评估活动。该机制的启用使DFID迅速培育起一支内部评估人才队伍。据统计，到2014年，DFID共有150名员工在评估能力方面获得了DFID认证，其中25名评估顾问独立或与他人共同开展过评估工作，另有12名评估顾问工作内容中包含部分评估内容，接受过评估基础知识培训的员工更是达到了700人次。[46]

外部的评估团队主要是机构雇用的第三方专业人员和团队。外部专业团队主要由聘用的外部专业机构专家组成，一般包括3-5名专兼职咨询专家主导评估活动，注重专业能力和行业背景。[47]对于评为优先级的重要评估项目，DFID评估部将提供资源支持外部评估团队的工作，包括成立专门的评估管理小组并指派1名评估顾问与小组成员共同提供评估支持。对于非优先的项目，仍然可以从评估部获得包括政策指导和技术培训等方面支持，项目涉及的具有评估能力或资格的内部员工也可以在外部专家团队评估过程中提供协助。

4.项目监测与评估

DFID定期召集审查会议，对项目进行监测和评估，包括季度审查会议和年度审查会议。季度审查会议由项目高级责任官和DFID内部其他评估顾问组成的4-5人团队参与，多以圆桌会议的方式对项目阶段性进展和问题进行汇报和讨论。年度审查会议则综合项目一年的进展情况，着重对项目实施的细节和目标实现情况进行审查评议，由专家对项目的年度工作表现进行打分。

对于选择开展完整评估的重点项目，通常会选择雇用第三方专业公司开展外部独立评估。评估指标则主要依据OECD-DAC评估体系制定，DFID会对评估框架和问题进行审查。具体指标框架见表1-3。

资料来源：OECD-DAC网站，https：//www.oecd.org/dac/，2021年10月9日访问。

聘请第三方开展独立评估的援助项目在实际操作中占比并不大，其他大部分项目的监测和评估，主要通过DFID日常监管机制和项目执行方自行组织评估性活动等方式来实现，这些评估性活动在项目申请阶段提交项目设计书时均包括在项目设计方案之中。

5.评估成本

近年来，英国ODA项目评估数量和费用均呈现增长态势。评估费用一般包含评估咨询费、人员工资、能力建设费用和行政开支等一切与评估相关的费用。2009-2010年，DFID共开展独立评估项目10个，花费310万英镑，而2013-2014年评估项目增长到40个，评估经费共1480万英镑，评估项目数量增大300%，评估总成本增长377%；与此同时，评估一个项目的平均费用在五年间基本保持在29万英镑上下浮动，未有明显减少，对此DFID认为在嵌入式评估实施早期无法实现规模化经济效应，今后随着评估数量的增加和评估经验的增加，或许评估成本会有所下降。[48]

近年来，DFID外部评估服务成本也有大幅上涨的趋势。图1-4反映了“直接评估合同”成本，即付给外部评估服务提供方的费用，与评估总费用相比，该费用不包括DFID员工工资和行政管理费用。由图1-4可见，2011年前，外部评估合同费用中位数保持在19万英镑，2013年后增长至30万英镑。DFID内部认为其部分原因可能是影响力评估数量的增长，2009年影响力评估仅2例，2015年增长至20例，而影响力评估预算中位数为50万英镑，其他评估预算中位数2013年后保持在20万英镑左右。[49]

资料来源：Rapid Review of Embedding Evaluation in UK Department for Interna-tional Development, https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/sys-tem/uploads/attachment_data/file/292208/Embedding-Evaluation-Review.pdf, visited on 2021-10-09。

DFID开展独立评估的费用在项目预算中所占比例水平整体较低。表1-4的数据显示，DFID独立评估成本占项目总费用的平均比例为3.6%，其中费用较高的影响力评估成本平均占比4.2%，其他评估成本平均占比仅3.3%。

资料来源：Rapid Review of Embedding Evaluation in UK Department for Interna-tional Development, https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/292208/Embedding-Evaluation-Review.pdf, visi-ted on 2021-10-09。

（二）英国援助影响独立委员会的评估机制

除了DFID主导开展的评估活动外，英国ICAI还对DFID开展的ODA项目开展外部独立评估。英国援助影响独立委员会是专门为监督英国对外援助资金使用而成立的，属于独立于政府的公共机构，直接通过下议院国际发展委员会或其下属的ICAI小组委员会向议会汇报。[50]

英国援助影响独立委员会的工作也主要采取了外包的形式，委托商业服务供应商对ODA项目的执行情况，特别是资金的使用效率进行评估。评估结果完全公开，DFID一般会在英国援助影响独立委员会报告发布后的一段时间内对其观点作出回应，但英国援助影响独立委员会的结论对DFID来说没有实质性约束作用，属于外部软压力，主要发挥外部监察人的作用，对英国民众作出交代。

（三）财务审计

英国政府对官方发展援助资金的使用采用严格的财务审计制度，以防控各种资金使用不当行为的发生。

DFID内部审计部（Internal Audit Department）对援助资金的使用进行内部审计，识别财务欺诈、滥用、腐败等问题，并会在项目申请阶段对NGO管理财务风险的能力进行评判，并作为资助决策的一项依据。另外，DFID自愿加入了“国家反欺诈计划2016/17”（National Fraud Initiative 2016/17），定期向内阁办公室报告财务数据，进行计算机数据匹配，对比不同公共机构间的财务电子记录，识别潜在财务问题。

另外，英国国家审计办公室（National Audit Office）每年会对DFID的年度财务活动进行审计，并对机构的财务制度和策略进行分析，结果向议会报告。而在项目层面，英国援助影响独立委员会对英国对外援助项目开展独立的项目财务审计。