4.迈向更加完善的土地征用制度

对土地征用最常见的批评就是，它没有真正“公平”地补偿那些被逐出家园的人。可是“公平”这个词到底指代的是什么，本身就很有争议。其中一重含义是：所有者获得其房产的合理价值，也就是该房产可以在公开市场上卖出的金额，作为土地被征用的补偿。而对这种批评常见的解释是，该住户本能够在任何时间点出售该房产，但他/她不愿意这样做。因此，我们可以认为该住户更喜欢房子而不是它“公平”的市场价值。

“公平”的另一重含义是： 对房产所有者进行特定的金额补贴，需要保证其在房产被征收后能保持跟征收前至少同样水平的生活。尽善尽美的办法当然是给出一个能让所有者自愿放弃房产的价格，然而，众所周知，讨价还价的过程可能会产生钉子户问题，处于谈判链末端的一个或多个居民会要求获得大量资金才肯搬离，这将破坏整个讨价还价的过程。

而当房屋的住户不是所有者的时候，又会引发另外一系列关于“公平”的讨论： 房东因在土地征用中得到补偿，但他/她的房客可不见得能从中获得什么好处，被驱逐出家园的违章居留者很可能会变得更加潦倒。土地征用的过程中对这类住户做出补偿是否公正和明智也令各方争论不休。

如果被征用的土地对征用者而言的价值大于土地的机会成本——即对其他使用者的价值，那么征用就是经济有效的。虽然有人认为对非所有者进行补偿可能会鼓励未来的非法占用，然而我们是否因此就能将房屋非所有者的福祉排除到经济效率的考量之外呢？按照标准的经济逻辑，假设我们的目标是建立一种合理的方法来估计房产对当前住户的价值，并确保这种方法在实际当中被使用。

在美国，关于土地征用的辩论主要围绕其用途展开。公共征用的土地是否可以用于私人目的，还是只能用于那些用途明确的公共项目？在夏威夷住房管理局诉Midkiff案(1984)中，最高法院以实用主义的方式确定公共管理机构可以将私有房产重新分配给私人持有。这一观点在2005年更著名的“Kelo诉新伦敦城案”中又一次得到了一边倒的支持。最高法院的观点认为法院不能真正确定什么是公共目的，什么不是公共目的，做出这种判断应该是地方民选政府的工作。这似乎合理地承认了司法能力的局限性，却又强调了有效评估房产对当前使用者替代价值的必要性。

从广义上讲，有两种方法可以实现我们理想中的评估目标。第一种是“强化估值”，第二种是“弱化产权”，在某些情况下，我们可以将这两种方法结合使用。

“强化估值”的思路是保持土地征用的基本架构不变，通过更好的评估方法，更专业、更独立的评估程序来提高价值评估的质量。同时还要为反映流动成本的溢价而在一定程度上高报房产的价值。本章第三部分中所讨论的这些方法，都可以在一定程度上解决现有估价制度的问题，而专业管理的先进估价技术就是这些方法共同的关键。

计划征用大量土地的国家不应依赖地方上各自临时凑起来的房地产估价小组，而需设立一个由专业人员组成的、集中化管理的估价办公室。在美国，小型的辖区内通常缺乏能够熟练应用复杂统计模型的专业人士，中国的情况亦是如此，所以大规模土地征用当中涉及的房地产估价应该由国家组织完成。建立团队开展评估的花销，则可用参与土地征用的各实体缴纳的费用来支付。

评估过程中出现的争议，应该由国家估价团队与独立裁决机构互相配合，共同处理。征用中的任何一方都可以对估价结果提出异议，而此类投诉是否该被受理则应由独立于初步估价团队之外的审查委员会决定。和估价团队一样，审查委员会的费用也应该由征用实体来支付。

由国家组织而非当地进行的估价和裁决对于确保土地征用过程的公正性和可信度十分重要。把价值评估的工作交给开展征用的实体或与征用方有关的任何单位都毫无意义，而让完全独立的机构来确定征用价格，就可以尽可能地减少潜在的利益冲突。想要消除不公正的现象，最好的办法就是对需要支付的征用补偿进行强有力的国家监督。

强化估价的第三个要素是提供高于市场价值的溢价。之所以要这么做，是因为事实上土地所有者认为他们自家这块地的价值比市场给出的价格要高，否则他们早就把地卖了。溢价高于市场价值的这一原则现如今已被多个国家奉行。例如印度2013年的《土地法》，其明确农村土地的所有者可以要求300%的溢价，城市土地也可以要求100%。

不过，在没有足够社会科学依据来确定到底多少补偿才能弥补土地所有者损失的情况下，印度制定的这种溢价标准也稍显武断。如何找到全国平均补偿标准？一个简单的方法是询问人们是否愿意接受搬迁资金。问题在于，尽管这种方法听上去有其道理，但是人们很有可能会夸大他们对房子的依恋，或在面对这个抽象问题时感到为难。另一种办法是使用价格上涨后所有者流动率这一指标，以获得一些难以察觉的人们对位置的偏好信息。

对补偿感到不满的民众有权利在一定程度上拒绝参与土地征用。由此导致的极端情况是任何人都能阻止整个交易，也就是钉子户问题。“弱化产权”指的是，如果涉及的居民绝大多数都同意这项交易，就算是土地所有者当中有一些反对的声音，土地开发仍然可以进行。例如，印度2013年出台的法律规定：开展土地交易需要70% (如果是公私伙伴关系下进行的征用)或80%的居民(如果是私有企业进行的征用)同意。

遵循同样的思路，Heller和Hills(2008)提出了在美国推行“土地组装区”的建议。各个地区选出代表来与开发商一方协商售价，然后由该地区的成员对报价进行投票表决。出售只有在获得绝对多数同意的情况下才能进行，最终出售土地的所得将根据事先制定的规则在该地区成员中进行分配。这种方法既维持了产权基本的结构，又使个别钉子户无法破坏交易。

几乎任何地方都建立起类似“土地组装区”的制度。首先，开发商对土地出价，并告知征用涉及的居民每个人将从土地出售中得到多少钱。简单的分摊方式可以是根据居民所拥有的土地数量占总面积的份额确定每个人获得的金融，更复杂的方式是根据独立评估的房地产价值进行分摊。只有在绝对多数居民同意出售的情况下这项交易才能进行。

当然了，这种构思仍然还有一些详细的条款有待明确。哪种绝对多数的表决方式最理想？款项分摊的依据究竟该是什么？如果出价被表决拒绝，开发商还能提高出价再次进行表决吗？如果由居民指定的专业谈判代表来制定初步细节，事情会进行得更顺利吗？我们相信这些问题将随着时间的推进被逐一解决。

以上两种土地征用方法相比较而言，“强化估价”可能更温和一些，操作起来也不那么困难；“弱化产权”更为烦琐，操作起来更有可能阻碍开发进度。如果土地征用中遇到的问题是好的开发项目不被当地居民接受，那么也许“强化估价”更为合适；如果最大的担忧是破坏估价过程，那么“弱化产权”是更为合适的工具。

最后，我们还可以结合这两种工具来设立一种中间制度。例如，通过“强化估价”确定投标出价的起始水平，然后让开发商选择是否通过加价来确保获得绝对多数居民的同意。这一制度更加烦琐，但将会更有效地防止征用权的滥用，也能为居民提供更多的保护。当然，无论选择哪种方法，都有必要对制度的运行进行非地方性的监督。