1.2.2 融资平台的类型

目前对融资平台的分类方式有很多，可以按照项目性质、从事的行业或行政级别分类等方法进行划分。

1． 按照公益性与准公益性划分

公共产品具有典型的非竞争性和非排他性。这些特征一方面使得公共产品面临社会的广泛需求，另一方面也使其难以通过市场的方式确定其均衡供给，从而使得地方政府具有通过参加公共产品的供给履行其自身职能的必要性。然而，根据公共产品自身属性和功能的差异，其供给方式也不同，政府可能只是部分公共产品的最优供给方，其余公共产品的最优供给方可能更加依赖市场的力量，从而为公共产品的市场化供给提供了可能。在供给决策中，主要参考的信息是公共产品的公益性和准公益性。

目前对“公益性”的最早定义可追溯至2010年7月发布的“412号文”和《关于印发 <地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法>的通知》(财会 〔2010〕22号)。其中均规定“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以营利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》 (国办发明电 〔2013〕20号) (下文简称“20号文”)中提及“新的举债主体用于公益性项目的债务仅包括用于交通运输 (铁路、公路、机场、港口等)、市政建设 (地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等)、保障性住房、土地收储整理等的债务，不包括企业法人和自然人投资完全按市场化方式运营项目形成的债务”，强调公益性项目具有不能按照市场化方式运营的属性。除此以外，陆续有文件提及“公益性资产”概念，如《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》(发改办财金 〔2010〕2881号)中认定“公益性资产”是指主要为社会公共利益服务，且依据国家有关法律法规不得或不宜变现的资产。大部分文件提及的“公益性资产”都包括公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等。

整体来看，公益性项目具体涵盖哪些行业目前尚无统一规范，需要视具体情况而定。既有文件资料提到的相对稳妥的“公益性项目”有市政道路、公共交通、保障性住房 (参见图1.3)。“准公益性项目”较少被提及，尚没有公开的文件说明，大致可能包含以下两类：一类是公共服务项目，包括供水、供电、供气、供热等；另一类是公共交通建设运营项目，包括高速公路、铁路、港口、码头、机场、轨道、城市道路等交通投资。通过与文件中“公益性项目”定义对比，可以发现准公益性项目的显著特征是其能够产生部分经营性收入，存在市场化运作的潜力。

在城市化进程中，城市发展所需要的基础设施公共产品包括纯公共产品和准公共产品。按照这些公共产品的特性，匹配不同类型的投融资建设主体。其中，纯公益性项目对应的项目建设主体称为“公益性融资平台”,主要针对经营性较弱且不能获得投资收益的公共产品。由于其可能带来较高的社会效益和外部收益，且在其消费过程中存在“搭便车”问题，因此政府部门是该类产品的最优供给方，如城市照明、市政环保绿化、城际轨道交通、城市垃圾污水处理等。准公益性项目对应的项目建设主体称为“准公益性融资平台”。这些项目对应于能够带来现金收益的准公共产品性质的基础设施，如城市自来水工程、供电供热供暖、收费公路等，根据其自身盈利能力或投资回报率不同，运用市场化机制引入适当比例的私人资本参与，采用市场化和政府补贴或特许经营权相结合的方式进行供给。

2． 根据行政层级划分

我国地方政府融资平台按照政府层级主要分为三类：省级、地市级和县级。根据2019年第三季度中国银行保险业监督管理委员会 (下文简称“银保监会”)发布的融资平台名单显示，我国现存融资平台共计11488家，省级、地市级和县级融资平台占比分别为25%、55%和20%。

对于省级 (直辖市、副省级城市、计划单列市)融资平台而言，其资本金来源主要是财政资金、部分国债转贷资金、国有股权资产、政府注入的土地资产以及高速公路等固定资产。其股权结构以国有独资为主，有个别国有联合投资以及政企合作投资。股权投资集中于平台所属领域的国有企业，以及该省的优质企业。融资平台的主要职能是管理所属领域的国有资产、基础设施投资以及进行贷款和担保融资等。省级综合类融资平台通常履行多个职能，既投资实体领域也涉及金融领域。省级专业类地方融资平台的职能相对单一，是专项投资公司，一般只在某个领域进行融资行为，如市政基础设施、公路建设、文化旅游、能源等领域，以便发挥政府组织协调优势，带动社会资金，加快该产业领域发展。

地市级融资平台 (简称“市级平台”)是指地级市政府将财政资金、国有资产收益、土地使用权收益作为资本金注入公司，成立国有独资或合资公司。这些公司主要从事城市基础设施建设和公益性项目建设，对城市建设的政策性项目和重要行业进行开发、投资和管理，依法经营管理授权的国有资产，确保国有资产保值增值，以及和大型企业合作成立相应的企业以促进产业结构调整和经济发展。

县市级 (市辖区)融资平台和市级融资平台没有本质区别，只是规模相对较小，因地方政府财政实力有限，从而债务风险较大。这也是地方政府融资平台体系中较为薄弱的一环。

从地方融资平台的区域分布看，东部地区融资平台数量最多，占全国平台总数的50%左右；中西部地区低层级平台占比较高，在西部的四川、云南和中部的湖南、江西这些区域，省级以下平台占比82%以上。

3．依据业务类型划分

融资平台有多种分类方法，按业务划分也是一种比较清晰的方式。由于在银保监会口径下，不少平台公司的主营业务不够清晰，因此本节依据Wind数据库统计口径下城投债对应的融资平台公司做出如下统计。据Wind数据库统计，截至2021年7月末，全国现存11000家以上的投融资平台，其中70%左右为地级市和区县级平台。现存并仍在发债的融资平台共计2786家。按照申万行业一级分类标准，这些发债融资平台的行业分布如图1.4所示。其中，1577家融资平台从事建筑装饰行业，其次是综合类和交通运输行业，分别为499家和138家。由此可见，地方融资平台的行业分布比较集中。进一步而言，这三类行业的融资平台的总资产规模分别占全部发债融资平台总资产的比重为44% 、30%和11% 。因此，目前融资平台的主要业务还是围绕城市基础设施建设、土地整理开发、交通运输而展开。同时，叠加转型压力，从事非公益性项目 (其他类)的平台也不在少数。

Wind数据库统计显示，市场上不同行业融资平台具体从事的经营范围如下：(1) 建筑装饰：包括房屋建设、装修装饰、基础建设、专业工程和园林工程等。(2) 综合类：指包含多个核心业务的平台公司。 (3) 交通运输：包括港口、高速公路、铁路、城市公交、航空运输、机场和物流等。(4) 公用事业：指具有各企业、事业单位和居民共享的基本特征，服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称。具体来说，包括环境卫生、安全事业、交通运输事业、自来水、电力、煤气、热力、其他公共日常文化娱乐等。 (5) 房地产：包括棚改，即公益性住房，包括棚户区、保障房、安置房、经济适用房、廉租房等。 (6) 非银金融：包括证券、保险和多元金融等。(7) 商业贸易：包括一般零售、专业零售等。 (8) 休闲服务：包括旅游、餐饮、酒店、景点和其他休闲娱乐服务等。 (9) 其他：指部分融资平台公司承担的非公益性项目，如房屋租赁、贸易、住宿餐饮、金融、煤炭开采等。