1.2.3 运作模式

一般而言，某区域内融资平台提供的公共产品至少包括土地开发和工程建设两个主要业务，以及建设—移交 (Building-Transfer，简称BT)等常见业务。因而，行业集中度相对较高。除此之外，融资平台的投资运营模式也具有一定的独特性。如图1.5所示，对于各类建设项目，地方政府通常会通过税收优惠、政策性补助、财政资金或经营性资产注入以及土地资产划拨等方式帮助平台融资业务在资本市场顺利推进，进而将筹措的资金用于项目建设。因此，融资平台公司的经营目标并非以利润最大化为导向在某个行业深耕发展，而是更多地以企业的身份承担政府投融资职能。因此，融资平台在形式上需要建立一定的企业化运作方式，即建立可持续经营的业务模式、具备自平衡能力以及保证一定的资产规模和净利润要求。在这些运作目标下，本研究发现近年来融资平台整体上表现出债务规模大且增速快、盈利能力较差等财务特征。

通常，中央各部委均会采用专项补助资金用于支持地方上某些重点基础设施项目或重大产业发展战略。中央补助资金注入较多的地方融资平台公司往往是那些中央重点支持项目的承接平台，如高速公路、铁路和轻轨项目等。此外，地方财政补助注入也是各地方融资平台持续和稳定的资本金来源。特别是对于一些公共产品属性较为突出的平台或区域内核心平台，往往能够获得较大比例的地方财政补助。除了资金补助外，一般情况下，融资平台生产经营活动产生的税费先由所属辖区的地方政府征收，而后再由地方政府返还给地方融资平台。这种税收返还或者税收直接优惠除了可用于补充平台运营资金、偿还债务本息之外，还可作为资本金注入平台。一些经济并不发达、财力较差的省份能够源源不断地将各类资产和资金注入平台公司，使得这些融资平台能够不断运用金融杠杆，达到融资和基础设施建设的目的。

对于地方政府融资平台而言，其职能定位创新的演变过程和趋势大致可以分为单一职能定位、多元化混合职能定位和职能定位整合分化三个阶段。

单一职能阶段：该阶段是指地方政府融资平台成立伊始阶段，主要职能是完成政府的政策性融资任务，实施国有资产的战略性重组，盘活国有资产，确保国有资产保值、增值。

多元化混合职能阶段：随着我国经济社会的发展，市场对产业发展和产业结构调整提出了新的要求，特别是在部分区县政府融资平台债务高企、边远地区社会经济和产业发展结构落后的情况下，地方融资平台作为我国地方政府整合经济资源和推动社会经济发展的重要工具，理应义不容辞地承担产业升级和产业结构优化、引导边远山区和贫困地区社会经济良性发展、缩小地区经济发展差距的历史重任。这就要求各融资平台转变原有的单一职能，向政府投融资平台和产业发展平台相结合的职能转变；要求各个融资平台公司在履行部分政府职能的同时，立足各地现有的基础和资源，优化资源配置，做深做长产业链，做大做强平台公司的现有产业和潜在产业，使平台公司逐步成为真正实体化的地方产业发展集团及地方工农业发展的投资和经营主体。

整合分化阶段：随着我国政治经济体制改革的不断深入和市场化程度的不断提高，政府利用行政手段直接配置经济资源的行为将逐渐减少，市场将在资源配置中发挥决定性作用，地方融资平台可能根据其承担的公益性职能和经营性职能比重的不同而发生分化和整合。承担经营职能较多的融资平台可能会将其承担的公益性职能剥离出去，之后按照市场化经济制度组建自主经营、自负盈亏的现代企业集团，进而完全退出政府投融资平台体系。承担公益性职能较多的融资平台可能会将其承担的经营性职能分离出去，而去组建类似于政府机关和事业单位的法人主体，进而纳入地方政府行政事业体系规范管理。还有部分投融资平台可能会在保留现有公益性职能和经营性职能的情况下，按照现代企业制度要求进行股份制改造、组建完全按照市场化方式的新型融资平台。此时，地方政府与新型融资平台之间是一种以股权为纽带的、纯粹的股东与企业的关系，主要体现为如下两个方面：一是地方政府在按照市场化原则定量测算新型融资平台承担的公益性职能及产生的社会效益的基础上，通过地方政府购买公共服务的方式对平台承担的公益性职能进行补偿；二是新型融资平台在利用市场化方法对其承担项目产生的经济收益和社会效益进行定量测算的基础上，根据股份数量对总收益进行分配，确定地方政府作为股东应得的收益，并将新型融资平台承担的公益性职能及产生的社会效益作为红利回报给地方政府，以经营性收益反哺公益性项目建设的方式履行地方政府赋予的职能。