二、 单一制：纵向法律保留模式的宪制基础
纵向法律保留并不是所有国家均采纳的央地立法权配置模式，该模式仅存在于单一制国家。联邦制国家采用的是在联邦宪法中统一规定联邦与州权力分配的分权模式。我们可以观察到，在法律保留理论的发源地德国，法律保留原则仅指针对限制基本权利措施的横向保留，其规范依据主要位于《德国联邦基本法》第一章基本权利部分；而纵向立法权的划分是通过该法中的立法事权分配条款实现的，这些条款主要位于该法第七章联邦立法部分。虽然从表面上看，纵向法律保留就只是将原本可以像联邦分权条款那样集中列举的内容分散规定而已，但实际上，法律保留和分权模式从形式到内容均存在明显区别。单一制国家即便存在专门的集中分权条款，该条款也只是在法律保留之下的相对集中。1
法律保留从本质上说并不是要在保留主体和保留所针对主体之间彻底分权，而只是在具有从属关系的两个主体之间进行权力配置，由领导者对从属者的权力进行控制。传统法律保留原则的功能是在特定范围内排除行政的自行作用，2而不是要排除行政的一切作用。奥托·迈耶对德国法上法规命令的定位即“从属于法律”3，而非独立于法律。因此，行政机关所制定的法规命令可以调整由法律规定的事项，只要其获得法律的授权即可。从根源上说，领导者可以将自己的权力授予从属者，也可以决定自己保留全部或部分权力；对于保留范围内的权力，领导者仍然可以通过授权决定继续授予从属者。若两个主体没有从属关系，那么就不能任意进行单方授权，也就没有法律保留的问题。在分权关系中，立法机关和行政机关原则上互相不能行使对方的权力，也不能将自己的权力随意授予给其他主体。
所以，在议会内阁制国家的立法和行政的关系中，内阁向议会负责，行政权从属于立法权，此时便有议会针对内阁的法律保留的问题。但在总统制和半议会半总统制下，行政权并不完全附属于立法权，“并非完全唯‘代议机关的法律’是瞻”。4于是，在美国这类国家就不存在国会针对总统的法律保留制度。5相似地，联邦和州是两个独立的政治实体，权力来源是相互分离的，州的权力并不从属于联邦，因此也就不会产生法律保留的问题。当然，在联邦制国家，纵向法律保留并非完全不能存在，如在美国，大多数州所采纳的狄龙规则认为城市是地方政府的创造物，城市的权力来源于州。6这意味着美国的州以下可以存在州法的保留。
在单一制国家中，立法权是唯一存在的，且可以覆盖全部的领域。地方立法机关附属于中央立法机关而存在。如《日本国宪法》第41条规定：“国会是国家的最高权力机关，是国家唯一的立法机关。”地方公共团体虽然可以根据宪法第94条制定条例，但前提是“在法律范围内”。另外其宪法第92条还规定：“关于地方公共团体的组织及运营事项，根据地方自治的宗旨由法律规定之。”这说明日本地方公共团体的行为从属于国会制定的法律，法律保留对地方自治团体组织、运营和条例制定行为的规定权。
相似地，我国《宪法》第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”按照通说，我国只有一个统一的国家立法权，由全国人大及其常委会来行使，7地方权力机关只有地方性法规制定权。虽然我国宪法中的地方性法规制定权从形式上说具有独立地位，但该权力的行使仍然附属于法律。当然，这一判断或许会引起争议，因为我国《宪法》并未规定省级地方性法规要依照法律制定，仅在第100条规定地方性法规不得抵触上位法。8然而需要注意的是，地方性法规除了不能抵触上位法外，也不能违反宪法和法律。 《宪法》第5条第3款规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”紧接着的第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”从理论上说，“违反”是解决初级规则与次级规则之间的冲突问题，而“抵触”是解决初级规则之间的冲突问题。9地方人大作为国家机关不能违反法律，而法律却可以规定国家机构相关事项(《宪法》第62条第3项)，这就意味着地方人大必须遵守关于其职权安排的法律，其权力仍然从属于中央立法机关。立法权在单一制政治体中的一体性和全面性使中央立法机关可以通过法律形式对央地立法关系进行调节，并就法律保留事项自行立法或授权地方立法机关制定地方规则。
综上，在联邦制下，联邦和州的权力相互分离，全国没有一体性的权力；而在单一制下，国家存在最高权力机关，全国范围内的权力具有一体性，地方的立法权力从属于中央，这会给央地立法权的配置带来至少三点区别。
第一，联邦制下部分不应属于联邦专属的事务在单一制下却必须被纳入法律保留的事项范围，尤其是关于国家机构的事项。国家机构是国家权力运行的载体，在单一制下，国家权力具有统一性，故权力载体也应相应具有统一性。国家各级机构的设置可以在宪法中直接规定，或者由最高权力机构通过法律来规定，以确保设置的统一或协调。而在联邦制下，由于国家权力分散于联邦和各州，作为国家权力载体的国家机构也就不具有统一性，不应属于联邦专属立法权。
第二，在联邦制下，联邦专属事务范围由联邦宪法确定，而在法律保留模式下，保留范围不限于宪法的具体规定，法律也可以对保留范围进行补充规定。联邦制国家中联邦与州的权力划分必然要出现在联邦宪法之中，因为各州的立法权并不从属于联邦，联邦立法也无权调整各州立法机关。但在单一制国家中，法律保留事项的具体依据可以出现在宪法中，也可以出现在一般法律中，因为全国的立法权在来源上是一体的，中央立法机关作为最高权力机关，可以决定立法权的分配。虽然法律不能减少宪法明确要求应由法律保留的情形，但法律可以在宪法规定的基础上进一步扩张法律保留的事项范围。现实中，采用纵向法律保留模式的国家通过宪法、地方自治法或其他单行法律规定了大量法律保留条款。相比于在联邦制下宪法统一规定的模式，法律保留模式下的权力配置条款显得较为分散，但却更具体；联邦制国家分权条款通常来说较为冗长，且大多需要使用较为模糊的概念以便留下解释空间。与此相关，在联邦制国家，央地权力争议需要通过中立第三方机构，比如法院来裁决；而在单一制的法律保留中，中央立法机关可以直接决定。
第三，法律保留模式下，地方虽然也不能自行就法律保留事务进行规定，但中央立法机关可以授权地方立法机关规定保留范围内的事务；而联邦制国家的联邦则不能将自己的权力随意授予给各州，否则就违背了联邦宪法在联邦和州之间分权的初衷。法律保留模式下的授权内容并没有特殊限制，中央立法机关完全可以把明显带有中央性的事务授予地方立法机关。因为，在根本上，地方立法机关掌握的权力仍然属于中央。例如，我国全国人大常委会《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》(以下简称《深圳授权决定》)在具体的授权表述中并未划定内容范围，10这意味着被授予深圳经济特区的权力中可以包括中央性立法权。事实上，目前深圳经济特区的立法中也确实含有部分中央事务。11可见，单就立法内容上的分权而言，单一制国家可以比联邦制国家更加彻底。当然，从另一个方面说，由于地方立法本身不具有宪法上的固有权力内容，中央立法权可以实现领域和内容的全面覆盖，也即法律可以选择保留一切事务，如此又可以形成高度集权的立法体制。
总之，法律保留不同于联邦制下的立法分权，其在形式上具有更高的权力集中度，在内容上则有更大的灵活度。这使央地关系有较大的调整空间，但也增加了权力配置过程中的不稳定性。
1 需要说明的是，目前宪法理论上单一制的定义日趋模糊，根据学者统计，目前有66部单一制国家的宪法直接列举地方事权的范围。但本章仍然使用单一制的传统定义：在单一制下，地方的权力应由中央授予，不存在宪法上的保障。参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期。
2 〔德〕奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2004年版，第72页。
3 蔡宗珍：《法律保留思想及其发展的制度关联要素探微》，载《台大法学论丛》2010年第3期，第12页。
4 王锴：《论组织性法律保留》，载《中外法学》2020年第5期，第1310页。
5 美国国会在现实中也向行政机关授权，但若严格按照禁止授权原则，国会并不能将立法权授予给行政机关。另外，虽然在美国，一般行政机关是由法律设立的，但是这并不意味着行政机构从属于国会，并需要向国会负责；国会规定行政组织问题的宪法依据在《美国联邦宪法》第2条第2款，这事实上是三权分立下，国会分享部分执行权的体现。参见步超：《论美国宪法中的行政组织法定原则》，载《中外法学》2016年第2期。
6 SeeA.E.S.,Dillon'sRule:TheCaseforReform,68 Virginia Law Review 693, 1982.
7 《中华人民共和国宪法通释·第一章 总纲》，载中国人大网·法律释义与问答，http://www.npc.gov.cn/npc/c13475/201004/0e53b6b04d1b4401b18404d93889a9a4.shtml，最后访问：2023年7月21日。
8 我国《宪法》第100条规定省级和设区市级人大在不同上位法抵触时可以制定地方性法规。设区市需要经过批准，事实上有地方立法权的就是省级人大。该条中的不抵触事实上是广义的，还包括不违反的情形。
9 参见王锴：《合宪性、合法性、适当性审查的区别与联系》，载《中国法学》2019年第1期；袁勇：《法的违反情形与抵触情形之界分》，载《法制与社会发展》2017年第3期。
10 《深圳授权决定》中的具体要求为：“根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规……”
11 例如早期的《深圳经济特区与内地之间人员往来管理规定》《深圳经济特区有限责任公司条例》《深圳经济特区股份有限公司条例》《深圳经济特区劳务工条例》《深圳经济特区企业破产条例》以及近期的《深圳经济特区个人破产条例》《深圳经济特区商事登记若干规定》等均带有中央事务的色彩。