1.1 研究主题

公共预算是政府治理和公共管理的核心研究议题。在人类文明演进的历史长河中, 政治发展和民主斗争的一个重要方面就是关于预算权力的限制和争夺。在1688年英国光荣革命的历史情节中, 限制国王征税权力是议会贵族的核心诉求和重要努力。几百年后, 诞生于巴西的参与式预算显示出了预算过程赋权于普罗大众的历史新动向。可见, 从中世纪欧洲限制王权的政治斗争, 到现代“预算国家”为政府“套上缰绳”的制度尝试, 无不充斥着有关预算权力的斗争、解释和思考。在现代国家, 公共预算是涉及公共资金筹集、分配和管理的一系列活动, 构成政府履行职能的物质基础, 更是政治过程的首要环节。任何政府公共职能的实现都离不开公共预算的支持, 公共预算贯穿于政府活动的方方面面。正如希克所言, “毫不夸张地说, 一个国家的治理能力很大程度上取决于它的预算能力”( Schick, 1990: 1) 。美国公共预算大师威尔达夫斯基也曾提出“如果你不能预算, 那么你如何治理?”的问题。

有关公共预算的理论研究是多维度、多层次的。正如阿尔伯特·海德所言, “在浩如烟海和复杂精巧的形式之下, 公共预算同时记录着政策结果, 标示着政策偏好, 衡量着政策的绩效、影响和效率” ( Hyde, 2007: 1) 。威尔达夫斯基也说过,“人的本质从未像人类在为了获得更大的资金利益和预算拨款而斗争时表现得如此鲜明。预算反映了人的目标和企图, 即他们尝试协作一致, 化解冲突, 有效地解决问题。朝着不同的目标, 预算可以是很多事务: 一项政治法案、一份工作计划、一项经济预测、一种自然权利或是一种控制机制” ( Wildavsky, 1964: 1) 。

长期以来, 理论家们不断尝试在官僚机构、议会、法院、利益集团以及普通公民之中寻找对预算行为的理论解释。公共预算的研究始终在追寻更好的预算理论, 学者们总是在尝试解释和回答: 什么决定了政府预算的分配? 影响政府预算决策的因素有哪些? 预算分配结果是如何变化的? 迄今为止, 学界发展出了包括“官僚预算理论” (尼斯坎南, 2004)、 “渐进主义预算理论” ( Lindblom, 1959; Wildavsky, 1964)、 “预算过程理论”(Rubin, 1990) 以及最新的“间断均衡预算理论” ( Baumgartner, Jones, 1993; Jones et al. , 1998) 等公共预算理论, 其核心理论关切大多着眼于政治家、官僚、利益集团以及各类制度和环境是如何影响预算的。

1971年, 经济学家尼斯坎南继承公共选择学派的方法论,在《官僚制与公共经济学》一书中, 提出了著名的“官僚预算最大化”理论, 讨论了预算过程中的关键参与者会如何影响预算。在尼斯坎南看来, 官僚的效用函数是复杂的, 包括薪水、荣誉、权力等诸多内容; 而对于官僚来说, 其效用的实现大部分都与预算水平挂钩, 这就意味着, 预算最大化可以带来官僚效用的最大化, 因此官僚始终会追求官僚机构的预算最大化(尼斯坎南, 2004) 。此外, 尼斯坎南还通过数理模型的推演指出, 官僚能够实现预算最大化是因为官僚和组织的资助者之间存在一种双边垄断的关系, 官僚机构通过提供产出来换取预算(尼斯坎南, 2004) 。官僚制预算理论以经济学的微观经济假设为前提和分析的逻辑起点, 即官僚机构和官僚的行为出发点和目标既不是公共利益, 也不是政治家确定的政治目标, 而是官僚和官僚机构自身的利益, 其对于自己活动的考虑是以经济的自我效用来衡量的。官僚制预算理论推演了政治家和官僚之间的政治交易过程, 然而这幅“现实图景”却并没有得到大多数实证研究的支持 ( Blais, Dion, 1991) 。

尽管经济学的研究视角和理论框架给出了预算分析的模型和方法, 然而, 我们对真实的预算过程仍然知之甚少, 经济学的研究无法回答科伊在1940年提出的经典之问: “根据什么来决定把资金X分配给项目A而不是项目B?”有学者指出, 经济学家“并没有给实践领域的预算工作者提供有价值的指导”( Caiden, 1990) , 因为它不能解释实际的预算发生了什么, 所以“即便是历经 70 余年的研究, 预算理论仍然是缺乏的”( Neuby, 1997) 。随着学界对更好的公共预算理论的不断呼吁,发端于政治学和公共行政研究领域的预算政治学逐步成为公共预算研究的重要方向。在公共预算的编制、测量等活动中, 其体现出了技术性的特征。然而, 从本质上来说, 公共预算是具有政治性的 (鲁宾, 2001) 。威尔达夫斯基指出, 公共预算是政治过程的核心问题之一, 预算是贴着价格标签的政策目标, 它反映了政府的目标和意图 ( Wildavsky, 1964) 。在这个意义上,公共预算的本质特征是政治的, 涉及“谁在什么时候、怎么样、得到什么”的问题 (拉斯韦尔, 2009) 。赫克罗、威尔达夫斯基更是形象地指出, “金钱万能。它表达了人类和国家的目标” ( Heclo, Wildavsky, 1977) 。鲁宾认为, 公共预算反映了政府做什么和不做什么, 反映了支出上的优先权, 反映了公民偏好和选区利益, 反映了政府决策向利益集团和公众的开放度, 也反映了不同的个人和组织影响预算结果的相对权力, 而这都是预算政治性的典型表现 (鲁宾, 2001) 。

从过往文献来看, 基于预算政治学的理论视角, 渐进主义预算理论一度被认为是最具有解释力并且最具主导性地位的公共预算理论。这一理论始于美国政治学家查尔斯·林德布洛姆在20世纪50年代末及其后的一系列研究中所提出的渐进主义决策模型 ( Lindblom, 1959; 1977; 1979)。通过对全面理性决策模型的批判, 林德布洛姆及其同事提出, 有限理性决策模型应当是实际政治决策过程中的一种有效方式。决策者由于受到知识完备性、时间以及利益集团冲突下难以达成一致同意等种种因素的限制, 难以完全评估政策方案的后果 ( Pal, 2011) , 由此出现了由于政治冲突、时间限制、有限信息而导致的全面理性的不可能 ( Hayes, 1992) 。威尔达夫斯基于1964年出版了《预算过程中的政治》 ( The Politics of the Budgetary Process) 一书, 将渐进主义决策过程理论推广到公共预算领域,将其理论阐发为渐进主义预算模型 ( Wildavsky, 1964) 。 《钱袋子的力量: 国会拨款中的政治》 ( The Power of Purse: Appropria-tions Politics in Congress) 一书通过对美国国会和拨款过程的深入研究, 成为有关渐进主义预算理论的又一力作 ( Fenno, 1966) 。自有限理性理论和渐进主义范式兴起后 ( Simon, 1957;Lindblom, 1959) , 研究者们逐渐意识到, 囿于认知能力、时间、信息等主客观条件的局限, 决策者在预算过程中存在着适度简化 ( aid to calculation) 和追求满意解 ( satisfying) 的特征( Wildavsky, 1964; Davis et al. , 1966) 。在实际的公共预算中,决策者往往只会考虑那些与现行政策工具差异不大的政策。此外, 预算资金的分配与制度结构和政治利益密切相关, 在共识基础上的分配可以有效减少政治冲突 ( Lindblom, 1979; Shar-kansky, 1968) 。根据渐进主义的预算理论, 公共预算的制定往往是在上年基础上的“小修小补”, 预算变迁的最终结果是渐进的 ( Dempster, Wildavsky, 1979; Davis et al. , 1966; Fenno, 1966) 。

渐进主义预算模型因其强大的现实洞察力和理论解释力,不断引发着学界的思考与关注, 得到不同学者的支持与反驳。渐进主义的支持者通常使用某一时期的预算总量或者单一机构或科目的预算总量进行检验, 发现预算的变化和波动常常维持在较小的范围之内 ( Davis et al. , 1966; 1974; Reddick, 2002;2003) 。对渐进主义的批评者而言, 在该理论中, 预算过程大大被简化了, 并且渐进主义存在概念模糊、无法证伪等特点( Berry, 1990; Padgett, 1980) 。贝里认为渐进主义是一个“令人困惑的概念”, 具有十二种可解释的意涵, 会让研究者产生误解 ( Berry, 1990) 。有研究者指出, 渐进主义预算的实证研究方法有着根本性的谬误, 不应当采取判断预算波动是否超过特定区间的方式, 因为这一标准会随着研究者人为的取值变动而发生改变 ( Tohamy et al. , 2006; Padgett, 1980) 。与此同时,越来越多的研究发现, 不同政府分支以及不同政府层级的预算波动存在差异 (Natchez, Bupp, 1973; Usher, Cornia, 1981; Kelly, Rivenbark, 2008; Padgett, 1980) 。此外, 间断均衡理论的支持者直言, 渐进主义预算理论已经面临着雪崩式的失败 ( True, 2000) , 它无法解释在实际预算过程中观察到的大量的渐进变迁与剧烈变化并存的局面。帕吉特指出, 渐进主义将预算决策视为一个简单的线性过程, 忽视了预算以及决策过程的复杂性( Padgett, 1980) 。

对渐进主义预算理论的不满激发了新理论的产生。鲁宾在《公共预算中的政治: 收入与支出、借贷与平衡》 ( The Politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Brrowing and Balancing)一书中谈道, 预算并不能简单地被描述为一个年度之间很少发生变化的过程。随着利益集团权力的消长, 预算过程中竞争的增减, 以及预算过程本身随着时间而发生的变化, 预算决策也会发生变化 (鲁宾, 2001) 。基于此, 鲁宾提出了预算过程理论, 至今仍然深刻影响着公共预算领域的研究。在鲁宾看来,预算过程研究是将预算决策过程划分为不同的阶段 (这是基础), 然后再通过将预算决策过程的不同阶段分配给特定的参与者或者集团, 并对这些决策进行协调。如果进一步对预算过程中的政治进行分类, 则可以区分出宏观政治和微观政治两类影响预算过程的因素, 其差别主要在于预算过程的参与者试图影响决策的范围和层次。此外, 有关预算过程的研究认为, 影响预算过程的主要可变因素包括目标、预算权力分配、预算编制技术、政府层级差异等。鲁宾的研究开辟了预算决策过程研究的先河, 对研究者通过探寻预算过程中不同的权力和利益关系来研究公共预算也具有鼓励的作用。

预算政治学视角下的公共预算研究侧重于对预算过程的描绘和刻画, 这些理论家对于预算结果的认识大多停留在预算是渐进变动的这一范畴。 20世纪90年代, 公共政策领域出现的间断均衡理论, 通过与公共预算研究的结合, 打破了渐进主义预算理论近三十年的主导地位。美国公共政策学者弗兰克·鲍姆加特纳和布赖恩·琼斯于1993年出版了《美国政治中的议程与不稳定性》 ( Agendas and Instability in American Politics) 一书, 系统阐发了间断均衡理论 ( Boumgartner, Jones, 1993 ) 。间断均衡理论产生于政策过程研究, 被认为是 “以议程为基础”的预算理论 ( Jordan, 2002) 。在间断均衡理论者看来, 公共预算的变动与政策议程的变化和转换密切相关, 公共预算体现了哪些项目被提上议程, 而哪些议题被决策者忽略。间断均衡预算理论主要产生于对渐进主义预算理论的批判和反思。借鉴帕吉特提出的通过概率分布对渐进主义预算理论进行考察的开拓性方法 ( Padgett, 1980) , 琼斯及其同事通过观察1947—1995年美国国家预算的变迁, 发现了预算间断均衡的特征 ( Jones et al. , 1998) ; 乔丹的研究将这一研究范式扩展到了美国地方政府的层面 ( Jordan, 2003) 。简单而言, 他们的研究建立在渐进式预算变迁的概率分布应当服从正态分布的研究假设之上。然而, 通过观察实际的预算数据, 他们发现, 预算变迁并非呈现渐进主义所描绘的简单状态, 而是在大量渐进变化的同时, 夹杂着少量剧烈的预算削减或增加 (见图1-1) 。这一特点随后被称为“间断均衡”式的预算变化, 其中, 间断指预算金额的剧烈变化, 均衡则形容那些围绕在均值附近的边际调整。与此同时, 更多来自多个国家、不同层级政府中的预算证据也显示出了间断均衡特征的普遍存在 ( Mortensen, 2005;Baumgartner et al. , 2006; Breunig, Koski, 2006; Guragain, Lim, 2019; Chan, Zhao, 2016; Sebók, Berki, 2017; Breunig, Koski, 2012; Téllez, 2016; Park, Sapotichne, 2020) 。

预算变迁中的间断均衡逐渐被认为是“普遍性法则” ( ge-neral law) ( Jones et al. , 2009) , 间断均衡的预算理论一跃成为西方学术界研究和讨论的前沿热门话题。有学者统计, 自 “间断均衡预算理论”诞生以来, 发表在公共管理英文刊物的相关研究多达393篇, 其中《政策研究杂志》 ( Policy Studies Journal)有59篇, 《公共政策杂志》 ( Journal of Public Policy) 有17篇,《美国政治科学杂志》 (American Journal of Political Science)、 《政策科学》 (Policy Sciences)、 《治理》 (Governance)、 《公共行政研究与理论杂志》 ( Journal of Public Administration Research and Theory) 分别有11 篇、 9 篇、 8 篇和7 篇。从这些研究来看,学者们试图进一步对预算间断均衡的原因和影响因素进行解释。鲍姆加特纳和琼斯以美国公共政策过程为研究对象, 搭建起一个“以议程为基础” “以注意力为核心”的理论框架, 尝试从有限理性和议程设置的角度, 解释预算与政策变迁中的间断均衡模式为何出现。一方面, 受到认知局限的决策者往往是有限理性的, 决策者和政治体系在处理信息时往往只能“序贯”处理而不是“并行”处理, 突出表现在稀缺的注意力无法时刻关注到决策环境中的所有议题。这一注意力瓶颈的存在成为决策者注意力转移的基础, 那些得到决策者关注的议题更有可能产生剧烈的政策变迁, 而被决策者忽视的议题则会在既有状态下维持原有均衡。另一方面, 特鲁、鲍姆加特纳和琼斯强调美国政治体系中管辖交叠、职责交叉的子系统政治对政府议程的竞逐 ( True, Jones, Baumgartner, 1999) , 由此产生了政策变迁的内生动力。可以说, 鲍姆加特纳和琼斯提出的间断均衡理论提供了一个从公共政策角度解释预算变迁的理论路径。通过强调决策者和制度结构这类内生于决策体系的因素,间断均衡预算理论开辟了一个丰富的研究领域 ( Jones, Baumg-artner, 2012) 。大量来自西方国家的实证研究饶有兴致地对预算间断均衡现象进行解释, 学者们提出了包括预算类型 ( Ryu, 2011) 、科层制 ( Robinson et al. , 2007) 、政策过程中的制度摩擦 ( Jones et al. , 2003) 、官员权力 ( Breunig, Koski, 2009) 、机构改革 ( Robinson, Caver, 2006) 、 议题复杂度 ( Epp, Baumgar-tner, 2016) 、制度能力 ( Epp, 2018) 等研究视角在内的解释路径。

曾有很长一段时间, 国内的公共预算研究被经济学所垄断。马骏和於莉认为, “政治学和公共行政学界对预算研究的‘无人问津’ 是一个令人困惑的现象”, 这一领域的研究亟待加强 (马骏, 於莉, 2005) 。他们也指出, 中国的公共预算研究仍然缺乏理论化的努力, 并且较少地运用现代社会科学研究方法对经验事实进行总结和分析。在近二十年的发展中, 基于预算政治学视角, 国内学界对公共预算理论化的努力逐步展开, 涌现出一些饶有趣味的研究成果。一类是依托预算政治学和预算过程的理论视角, 对宏观的预算过程及其参与者的目标、冲突和互动机制进行研究。如马骏等人的研究大量使用案例法、问卷调查法等研究方法, 对我国省级及以下的预算过程进行了较为细致的描述和刻画, 并提出“预算产权制度”和“行政预算体系”等分析框架, 建立了国内较早的公共预算过程理论 (马骏, 侯一麟, 2004; 2005; 於莉, 2007)。另外一些研究则从区分正式制度和非正式制度的角度, 采取案例研究法对中国公共预算过程进行研究, 认为非正式政治是中国公共预算过程的一大特征 (马骏, 侯一麟, 2004; 刘亚亮, 林慕华, 2014) , 非正式制度的视角为我们更好地理解预算过程中的权力互动和利益冲突提供了切入点。还有一些研究侧重于行政官员个体这样一个更为微观的视角, 通过从官员任职结构、个人特征以及激励机制等角度来理解预算过程和预算变化。周雪光 ( 2005) 从组织分析的视角提出“逆向软预算约束”的分析框架, 试图理解地方政府在管辖区内向下属单位及个人摊派各类名目税费捐款, 以便获取预算外资源的行为。此外, 大量研究在基于官员个体理性的“晋升锦标赛”理论范式下, 探讨了官员个体特征 (如年龄、性别、受教育程度、民族等) 和任职结构 (如任职经历、年限等) 对地方预算、财政支出结构、公共债务等问题产生的影响 (周黎安, 2007; 2008; 庞保庆等, 2018; 杨良松, 庞保庆, 2014; 杨良松, 2013; 卢洪友等, 2011; 余锦亮, 卢洪友, 2018) 。最新的一些研究显示, 我国官员流动制度在预算领域产生的一个重要结果是各省在社会支出上的“趋同化” ( Zhu, Meng, 2020) 、在经济建设支出上的“力争上游” (姚东旻等, 2020) 。

从过往文献来看, 基于政治学、行政学、组织学和经济学的不同研究范式, 国内有关公共预算的研究取得了较为丰硕的成果。然而, 时代在变化, 理论在发展, 不难看出, 国内的公共预算研究, 特别是预算过程研究陷入了库恩所言的“常规科学”的状态, 在较长的时间内都未产生突破性的理论和经验成果, 尤其是在理论的前沿性上与国际学术界有一定差距, 亟须政策过程视角下研究公共预算的理论化努力以及相关的实证讨论。那么, 接下来重要的问题是: 中国的预算变迁具有什么样的特点? 是渐进主义的还是符合间断均衡的特征? 这些变迁模式背后又隐藏着怎样的政治、权力和制度关系? 笔者注意到,随着间断均衡理论的发展, 研究者也逐步将关注和研究的对象从西方发达国家扩展到转型和发展中国家(, Berki, 2018;Jones et al. , 2019; Brasil et al. , 2020; Olaniyan, Efuntade, 2020)。基于这一研究视角, 间断均衡理论下的预算研究也在中国场景中得到了一些应用。通过检索中国知网、谷歌学术等文献检索系统, 有六篇以中国为研究对象的文献, 分别在单一领域 (邝艳华, 2015; 彭铭刚, 2013) 、中央以及省级预算中对间断均衡变迁特征进行了研究 (李文钊等, 2019; Chan, Zhao, 2016; 曹堂哲, 郝宇华, 2020; 李文钊等, 2021) 。笔者将在后文对现有国内研究进行详细述评。

总体而言, 有关中国预算变迁的有力度的、与中国现实密切结合的研究成果仍然十分有限, 有待进一步完善和拓展。一方面, 现有研究成果主要停留在从有限的政策领域或政府层级对预算间断均衡特征进行描述与比较的阶段, 仍然没有在中国的制度体系中构建起分析影响预算间断的因素的框架。我们仍然对于预算间断均衡现象在中国决策环境下的产生原因和机制缺乏理解, 也难以通过将间断均衡理论应用于中国场景而获得更抽象和普遍性的认识。另一方面, 现有研究囿于数据时期、研究视角、分析方法等限制, 尚不能为我们展示中国不同层级政府中预算变迁特征的全貌。因此, 中国公共预算的特点仍然是我们的研究兴趣所在: 间断均衡理论视角下的中国公共预算变迁具有什么特点? 不同层级的预算, 特别是中央与省级预算的动态过程具有什么特征? 进一步地, 哪些因素影响了预算变迁的间断均衡特征? 如何理解决策者和制度对预算动态变化的影响?

基于此, 本书将研究目标设定为, 将间断均衡理论视角下的预算变迁问题拓展到中国的制度体系与政策过程中进行研究。为实现这一研究目标, 本书将从如下子问题入手, 对中国公共预算变迁问题进行研究:

(1) 中国的公共预算变迁是否存在间断均衡的特点? 不同类别的预算间断程度有何差异?

(2) 纵向来看, 不同层级的公共预算在间断程度上存在何种特征?

(3) 横向来看, 次国家层面的不同地区公共预算间断程度有何差异? 地区内部的预算变迁过程有怎样的动态特征?

(4) 基于间断均衡理论, 如何在中国的制度环境和政策过程中构建一个对预算变迁间断均衡进行分析的理论框架?

(5) 进一步地, 决策者有限理性与来自决策过程的制度摩擦如何影响预算间断程度的变化?

本书希望在理论分析与实证检验相结合的基础上, 对上述问题进行深入研究和探讨, 引起公共管理学界对预算间断均衡变迁这一研究领域的关注, 从而进一步为公共政策理论在中国的发展, 以及理解和把握中国政策过程的特点提供知识积累。