1.2 研究价值

研究中国公共预算变迁中的间断均衡, 尤其是其与决策者有限理性和制度摩擦的关系, 在研究主题的选择上具有创新价值。具体来说, 本书的创新之处包括以下三个方面:

首先, 本书拓展了间断均衡理论本身的应用场景, 在研究时期、研究领域以及测量方法方面进一步完善了现有研究。近年来, 中国公共管理学界也在关注间断均衡理论的相关研究,特别是在政策过程和案例分析的研究方面取得了一些进展, 但在预算领域的相关应用则仍然相对有限。邝艳华 ( 2015) 在环保领域发现了预算间断均衡的变迁特点; 陈君诺与赵爽 ( Chan, Zhao, 2016) 利用我国28个省级行政单位的预算数据证实了间断均衡特点的存在, 并认为各省的劳动抗争解释了为何会有这种预算变迁的特点; 李文钊等 ( 2019) 首次提供了有关国家预算、中央预算以及省级预算变迁中存在间断均衡的直接经验证据, 然而囿于研究时段限制, 仅研究了2007年以来的预算变迁结果。李文钊等 ( 2021) 进一步尝试对中国的预算间断均衡做出解释, 证实了所得税改革和政治周期对预算间断均衡存在影响。可以看出, 上述研究囿于预算领域、研究对象和层次、数据时期以及研究方法等问题, 并不能为我们提供一副清晰的图景。本书则从时间上和空间上进一步补充了有关中国预算间断均衡变迁的事实证据。

其次, 本书的研究没有停留在发现和证明中国的预算变迁中存在间断均衡的特点上, 而是通过对间断均衡理论的分析,特别是结合中国的制度变迁与政策过程, 进一步构建分析框架, 对预算间断均衡现象进行解释。间断均衡理论的两个分析基点分别是有限理性与制度摩擦, 前者与决策者注意力和决策环境中的信息供给有关, 后者则往往来源于制度结构变动, 以及参与者讨价还价形成的相关成本。结合中国的制度变迁与政策过程, 本书首次发现和证实了省级预算间断变迁的过程中,省级官员的职位整合能够对预算间断程度产生影响。

最后, 为实现本书的研究目标, 笔者构建了值得深入挖掘的多源实证数据库, 并且综合运用多种统计与计量的定量研究方法, 提供了较为可靠的实证检验证据。具体来说, 通过资料收集与整理, 本书构建了自1995年以来, 以一般公共预算功能分类支出为基础, 中央预算与31个省级行政单位 (除港、澳、台外) 预算间断变迁的数据库, 成为深入研究不同时期、不同类别以及不同层级政府预算间断均衡现象的数据基础。中国的地方官员往往被认为有能力、有激励影响预算过程, 所以, 为探究官员职位变动对预算间断的影响, 笔者搭建了1996—2017年中国31个省份内省级官员职位流动的数据库, 以反映官员的个人特征、政治联系以及任职情况, 实现了预算间断理论在纵向选官体系中的首次应用。此外, 考虑到本书研究目标的复杂性, 笔者综合运用正态性检验、频率分布直方图、峰度统计量以及多元回归方法进行研究。

本书在理论方面的价值主要在于: 第一, 公共预算作为理解政治过程和政策变迁的核心内容, 一直是我们的研究兴趣所在。如前文所述, 预算领域囊括了来自政治学、经济学等多学科视角的研究与讨论, 而间断均衡理论的研究视角将为我们理解政府预算开辟新的方向。对间断均衡理论本身而言, 本书的研究通过在中国决策情境中检验间断均衡理论, 提高了间断均衡理论的外部有效性。在过去的十几年里, 预算变迁的间断均衡研究主要聚焦于西方国家, 如美国、法国、丹麦、英国等,有关中国的原创性成果寥寥无几, 真正有助于理论发展和运用的研究仍然匮乏。预算变迁中的间断均衡现象源于个人和组织的有限理性, 也源于制度结构形成的制度摩擦, 客观来说, 这些内生于政策变迁过程的影响因素是具有普遍性的。通过证实中国预算变迁中存在间断均衡现象, 将间断均衡理论进一步推进到转型中的中国场景之中, 不仅有助于检验间断均衡理论的有效性, 而且为进一步进行跨国、跨地区、跨部门的比较奠定基础。

第二, 本书试图在理解预算间断均衡的基础上, 与现有经典理论与模型进行对话并进行反思。预算间断在中央和省级预算的发现与证实, 挑战了传统的渐进主义预算理论。经验证据显示, 预算间断不仅存在于西方国家的预算支出中, 也存在于我国中央与省级预算变迁之中, 并且不同类型预算支出的间断程度也存在差异。这对学界研究预算过程和政府支出行为指明了方向和提出了新的挑战, 原因在于, 从渐进主义的分析视角来看, 政策过程往往会处于政治僵局 ( gridlock) 而停滞不前,学者们过度关注对参与者及利益结构进行静态分析。而预算间断均衡的研究视角则让我们可以退后一步、扩大景深, 在更长的时期内, 以动态的视角考察预算和政策过程的变化, 特别是那些剧烈的预算间断往往呈现了政策体系和决策者之间的互动过程。此外, 官员晋升锦标赛是解释中国经济增长和制度特点的经典模型 (周黎安, 2007; Huang, 2002), 本书的研究与此支文献亦有对话, 并有所补充。一方面官员存在认知局限和有限理性, 在决策过程中会出现明显的注意力瓶颈; 另一方面,基于委托代理关系的晋升锦标赛事实上仅仅强调了纵向激励,对于横向职位之间的权力分配与协调配合产生的影响并未深入探讨, 本书则提出, 基于“注意力—议程”的理论框架也会对预算间断变迁产生实质性影响。

第三, 这项研究具有很强的现实意义和社会关怀。一是,对当今中国来说, 财政与人事是理解中国国家治理的两个重要维度。一方面, 财政与预算活动是政府运行的基础, 是国家治理的重要支柱。因此, 财税预算制度理所当然地成为现代国家治理的基础性制度。当前, 我国的改革与发展进入深水区, 许多与国家治理现代化密切相关的难点、痛点亟待解决。在新的历史方位下, 现代财政要承担起统筹社会各项制度的责任, 以更好地发挥财政在国家治理中的效能。本书的研究从政策过程视角拓展我们对预算变迁特点和预算行为的认识, 有助于我们更好地理解、把握预算决策和变迁过程, 以及决策者、政策议程和制度结构在其中发挥的作用, 进而为构建现代财政与预算制度、提高预算透明度、完善预算对政府行为的约束等重要问题提供知识积累。另一方面, 有关中国官僚体制方面的制度与人事安排及其演变是我们关注和思考当下中国国家治理的重要切入点。中国疆域广袤, 中央集权与地方有效治理之间的矛盾使得治理实践中产生了大量正式与非正式制度上的差异。本书的研究以省级地方官员的干部管理制度及其变迁为切入点, 基于政策过程中间断均衡理论的透视镜, 讨论了财政与人事制度之间的关系, 有助于从关键领域揭示中国治理的密码。

二是, 公共预算是一个复杂的研究领域, 其中往往牵涉和交汇着大量政治、经济与行政因素。只有深入研究政府预算,才能进一步加深我们对中国制度变迁与国家治理的理解与认识。一方面, 公共预算是政府活动的直接记录与表现, 通过研究预算动态变迁, 我们可以从更为长期和综合的视角来分析政府的政策活动和职能变化。预算间断均衡的视角也为我们揭示了不同层级政府、不同地区之间的预算变迁差异, 为我们探究制度性因素对预算带来的影响提供了新的思考方向。另一方面, 预算植根于制度环境, 受到来自制度、决策者以及权力的影响。在中国的制度环境中寻找影响预算间断的原因, 也有助于丰富和深化我们对于机构改革、省级官员职位设置等的财政效果及现实意涵的理解。