第2章 《“谁执法谁普法”普法责任制》：“谁执法谁普法”责任制的生长轨迹

从1986年第一个普法五年规划实施至今，我国已顺利完成七个五年普法规划，并于2021年拉开“八五”普法大幕，开启了全面建设社会主义现代化国家新征程上的普法工作新篇章。在党的十八届四中全会决定中，首次将“实行国家机关‘谁执法谁普法’普法责任制”（以下简称“谁执法谁普法”责任制）确立为一项重大改革任务，2016年发布的“七五”普法规划对此项改革予以确认。2017年中办、国办联合印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》（中办发〔2017〕3号，以下简称《意见》），国家机关如何具体履行普法职责变得有据可循。如果将普法工作嵌入全面推进依法治国的战略全局进行观察，不难发现“谁执法谁普法”责任制的时代演进与法治国家、法治政府、法治社会一体建设（以下简称“法治一体建设”）的嬗变历程高度同构。“全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”[1]本章立足“法治一体建设”的视角，全面揭示“谁执法谁普法”责任制不同发展阶段的法理特质，进一步明确“八五”普法实施的着力重点，充分发挥普法所蕴含的法治沟通价值。

进入“七五”普法周期，中国特色社会主义进入新时代，普法模式也相应地由“法制宣传教育”迈入“法治宣传教育”新阶段。新时代的普法工作“肩负的任务不仅包含了宣传基础法律常识，还包括促进公民积极运用法律手段维护自身权益、监督和制约权力滥用”[2]。党的十八届四中全会决定首次将“实行国家机关‘谁执法谁普法’的普法责任制”确立为一项重大改革任务，2016年发布的“七五”普法规划对此项改革予以确认，从而打破了以往由主管部门单核驱动的普法惯例，普法理念和普法制度迎来了一次重大革新。

（一）“谁执法谁普法”责任制的生成动因

“七五”普法前的普法工作主要由以党委宣传部门和司法行政部门为主的普法主管机关推动实施，单核驱动型普法模式带有明显的国家中心主义的管理论色彩，希冀通过法律知识的灌输，督促民众学法、知法，自觉遵守法律，使逐渐完善的社会主义法律体系得以有效运行。必须承认，前三十年的普法运动有助于快速提升公民的法律素质，对于法治社会的生长具有启蒙意义，但总体上是服务于法制国家面向的，存在一定的制度局限性。

第一，普法力量和普法资源相对短缺。普法办既是普法组织者又是普法实施者，普法任务繁重，且大多数工作人员并非专职负责普法工作，在普法之余还要兼顾法律援助、司法鉴定、公证、仲裁、社区矫正、帮教安置以及基层法律服务等工作，难以保证普法工作的系统性和持续性。再者，在社会主义市场经济的导向下，普法对经济社会发展的贡献值难以衡量，在行政资源分配中也往往处于劣势，尤其在基层，普法经费和预算吃紧现象十分常见。

第二，普法的形式意义大于学以致用的实效考量。普法主体既当“运动员”又当“裁判员”，导致普法工作做多做少、做好做坏全由系统内评价，容易滋生普法形式主义问题，为了政绩添油加醋、自卖自夸，加剧了社会公众对普法的疏离感和不信任感。[3]普法效果经常以发了多少材料、开了几场讲座、办了几次活动来标榜，殊不知在农村这样的基层社会，相比法律读本和宣传海报，一线执法人员的以案释法或者派出法庭的庭审现场等法律互动才是最有效也最容易被村民接受的普法方式。“送法下乡的队伍浩浩荡荡，依法上访的队伍也浩浩荡荡”[4]集中暴露了初期普法的问题。

第三，普法时间和节点的选择趋于被动。在普法时间的选择上，普法主体习惯于在消费者权益保护日、国家宪法日等节日到来之时花大力气集中普法。在普法资源有限的情况下此种选择并无不妥，但普法的理想状态是让学法守法逐渐内化为一种公民生活方式，因此普法常态化机制建设应当提上日程。在普法节点上，采用“事后普法”的情况居多，即在违法和犯罪行为发生后，以相关案例作为警示性素材向社会大众普及法律规定和守法的重要性。[5]

第四，普法内容和方式难以满足差异化需求。传统的普法体制集中表现为行政主导和自上而下。[6]在普法资源十分有限的情况下，普法主体多采取单方灌输的形式，难以收集、整理和研判普法对象的普法需求。即便随着时代发展普法内容不断丰富，普法方式不断推陈出新，也无法从根本上改变“单一普法主体”和“单向信息传输”的普法格局。基于新时代全面推进依法治国的新形势，不同地区、不同行业、不同群体以及公民个体之间的法治需求越发多样，单核驱动下的单向型普法也越来越难以满足不同普法对象的差异化需求，普法供给与普法需求间的矛盾被放大。

（二）“谁执法谁普法”责任制的基本要义

为将国家机关的普法职责细化、实化，2017年中办、国办联合印发《意见》，国家机关如何具体履行普法职责变得有据可循。

第一，明确普法是各级各类国家机关的重要工作职责。在十八届四中全会正式提出“谁执法谁普法”责任制之前，作为国家法律的制定和执行主体，各级各类国家机关主要专注于本系统内的业务工作，除党委宣传部门和司法行政部门外，其他国家机关在普法工作中的主体意识和存在感并不强。“谁执法谁普法”责任制将普法提升到与其他业务工作同等重要的地位，确保“同部署、同检查、同落实”。在工作举措上，结合本部门法定职能和工作实际，制定个性化普法规划、年度计划和责任清单；在责任落实上，明确领导机构和责任人的同时，强调执法单位的全员责任，充分调动每一位国家机关工作人员参与普法的积极性。

第二，利用法律文本起草制定过程向社会普法。受制于立法工作的专业性，社会公众历来对立法活动的参与度较低，[7]而因管辖的独立性和个案的复杂性，司法裁判的专业化程度有过之而无不及，导致司法解释的起草和制定活动更为封闭。[8]“谁执法谁普法”责任制不仅将执法过程变为普法过程，而且把普法植入立法领域，使社会公众有机会接触法律法规规章和司法解释产生的“源头活水”。[9]

第三，建立法律工作者以案释法制度。在鲜活的实际案件中释法说理，是普法效果最好也是人民群众最为喜闻乐见的形式。对此，《意见》专门规定了以案释法制度，分别针对法官、检察官、行政执法人员和律师等不同法律工作者群体提出了各自的工作要求。[10]对于法官、检察官而言，其办案能力和办案水平最直接的体现就是司法文书，判决书、裁定书、抗诉书和决定书等法律文书是否能够围绕争议焦点充分说理，很大限度上决定着司法文书的质量和公信力，近年来司法裁判文书上网等法治实践的迅猛发展也倒逼司法文书说理工作不断完善。[11]相比司法文书说理的静态属性，公开开庭、庭审现场直播以及巡回法庭过程中的释法活动更具动态性特征，也更为生动直观，与司法文书的静态说理遥相呼应。不同于司法救济的终局性，行政执法的适用面更宽、适用率更高，与社会公众的交集也更多。[12]因此，作为普法责任主体的各级各类行政执法机关，要充分重视和发挥行政告知、说明理由、行政听证和信息公开等法律制度的功效，尤其是行政执法公开不局限于法律依据和救济途径，还要探索完善行政执法决定的公开机制，[13]拓展以案释法的广度和深度。对于律师而言，在履行刑事辩护、诉讼代理、法律咨询、代拟文书、担任顾问和矛盾调处等执业活动的过程中，负有就法律问题答疑解惑的职责。尤其是在涉法涉诉信访案件中，鉴于严格诉访分离和畅通利益表达是信访救济的关键，[14]律师要善于引导当事人理性表达诉求、维护自身权益，在“释法”的同时也要做好“析理”工作。

第四，围绕热点难点问题向社会开展普法。包括教育就业、医疗卫生、征地拆迁、食品安全、环境保护、安全生产和社会救助等在内的民生问题一直是人民群众关注的热点和难点，不仅与人民群众的日常生活息息相关，而且一旦处理不当很容易引发社会矛盾甚至是群体性事件。这就要求执法和司法机关要高度重视民生热点问题，善于在矛盾纠纷化解中宣讲政策、阐释法律。另外，鉴于网络平台上的信息分享具有即时性和交互性特征，[15]针对网络热点问题和事件的回应必须更为权威和透彻。既要组织执法司法人员和专家学者共同进行专业解读，提升普法解读的权威性，也要组织普法讲师团和志愿者参与其中，加大宣传讲解的覆盖面和透彻度，引导网络舆论良性发声。

（三）“谁执法谁普法”责任制的创新探索

“谁执法谁普法”责任制的提出将普法责任主体由司法行政主管部门扩展至全部国家机关，实现了普法主体的首次扩容，立法、执法和司法过程演变为一堂生动的普法公开课。与新时代全民普法的奋斗目标相比，只有国家机关作为普法主体仍显不足。例如，作为社会团体的妇联长期从事妇女工作，在开展与婚姻家庭相关的普法活动时具有天然优势。再比如，普法本就是公共法律服务的重要内容之一，除普法外，公共法律服务还包括法律援助、司法鉴定、公证、人民调解和安置帮教等内容，涉及律师、公证员、司法鉴定人员和人民调解员等公共法律服务职业群体，他们在提供法律服务过程中也能发挥重要的普法职能。2017年司法部张军部长在贵州调研期间，首次提出了“谁服务谁普法”的工作理念，[16]“八五”普法规划在“全面落实普法责任制”部分予以确认，[17]使“谁管理谁普法”和“谁服务谁普法”正式上升到普法责任制的高度，普法责任主体由国家机关溢出至社会主体范畴，标志着“八五”普法向全民普法的“大普法”格局迈出了关键一步。

《意见》将普法与业务工作一起纳入本部门的岗位目标责任考核之列，但比较细致成熟的考核评估制度并未在全国范围内普遍建立，导致对普法责任主体工作质量难以作出客观、具体、科学和公正的评判。以上海“谁执法谁普法”智能化评估为例，传统评估模式以台账评审为主，由评审专家检查相关职能单位的工作台账，但从大部分工作指标要求的完成情况来看难以区分高下，给评审工作带来难度。即使引入第三方社会满意度调查和媒体暗访，也无法从根本上改变传统评估模式的人力局限，难以全面客观地反映国家机关的普法履职情况。为此，上海在2021年设计了一套适用于移动互联网时代的智能化评估新机制，通过全网数据抓取，采集被评估单位普法活动的工作轨迹，形成普法信息大数据库，按照全新设计的评估算法算出得分，实现了履职评议的全覆盖，旨在引领构建以网络融合、实时精准、全民全程、集成浸润为特征的“八五”普法大格局。[18]普法效果的实时评估可以保持对普法活动的过程性控制，将问题发现和问题解决纳入同一时空范围内，避免普法落实、普法宣传和普法评估的“两张皮”现象，通过动态监测及时纠正工作不足、弥补制度漏洞、探索机制创新，杜绝普法“形式主义”，提升普法供给的精准性。