第3章 “谁执法谁普法”责任制的功能阐释

传统“送法下乡”式的普法沿袭了我国古代法家以吏为师的习惯做法，强调自上而下的单向灌输，不求普法对象的反馈和互动。[19]“谁执法谁普法”责任制不仅在普法主体上实现了扩容，而且普法场域从书本上枯燥的文字切换到立法、执法和司法的生动实践，巧妙运用执法对象个体维权的心理，实现了由“我要给你讲法治”到“我们共同讲法治”的转变。[20]习近平总书记指出：“法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的主体，法治社会是构筑法治国家的基础。”[21]如果将普法工作纳入依法治国的历史进程中观察，“谁执法谁普法”责任制意味着主体间性的普法立场开始取代主客对立的传统立场，普法对象与普法主体间的法律地位渐趋平等，人民群众在立法、执法和司法活动中的参与感也逐渐增强。[22]申言之，“谁执法谁普法”责任制不仅继续服务于法治国家建设，而且对于法治政府建设的贡献尤为突出，同时也打上了法治社会的烙印。因此，科学阐释“谁执法谁普法”责任制需要将其纳入“法治一体建设”的理论视野，全面揭示其在法治中国建设中的功能定位。

（一）实现普法由“运动式灌输”到“常态化感知”的理念跨越

传统的普法活动以自上而下单线型的政治动员形式为主，法律知识的传播固然有助于扫除“法盲”，降低法律与民众之间的疏离感，但普法与法治实践尤其是与执法司法实践“两张皮”的现象并未从根本上予以解决。[23]“谁执法谁普法”责任制的推行，将普法融入执法司法过程之中，普法不再停留在纸面上，而是活跃在现实中。“谁执法谁普法”责任制之所以是普法理念的根本性转变，不仅仅在于普法主体在国家机关内部的扩容，而且在于普法场景的切换——由课堂、社区延伸到执法司法过程的时空变化，给普法对象带来的最深刻影响是普法心理的转变。在执法司法过程中的普法对象，往往与案件本身存在或多或少的利害关系，学法守法是基于其自身利益的理性选择，自然而然对普法的态度相比以往的被动接纳有了更多的主动认同，这毫无疑问是维权导向下普法理念的一次重大转变。

一方面，串联法治运转各环节以增强普法客观实效。改革开放以来，我国社会主义法制建设一直坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针。面对新时代我国法治建设迈入新阶段的需要，党的十八大提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针。虽然十六字方针也能体现出立法、守法、执法和司法的内在要求，但每个法治运转环节缺乏具体的评估标准，新十六字方针不仅梳理了立法、执法、司法、守法的逻辑顺位，而且针对不同法治运转环节的特殊性提出了明确的目标要求，即科学、严格、公正和全民。申言之，“新十六字方针”实现了由立法导向的法治建设向体系化法治建设的转变。[24]作为传统意义上法治社会建设的重要内容，普法在全民守法中起着支撑性作用，但普法对立法、执法和司法的串联价值未引起广泛关注。“谁执法谁普法”责任制中的“执法”是广义上的“大执法”,[25]将普法理念融入立法、执法和司法活动之中，客观上发挥了串联法治运转各环节的功效。虽然从“三五”普法到“六五”普法，推动普法与实践相结合的依法治理一直是普法重要任务之一，但该阶段所强调依法治理主要是为了调适普法目标，普法的工具性更强，且普治结合泛指“各项事业”和“多层次多领域”，不同于“谁执法谁普法”责任制主要聚焦于公权领域。概言之，“谁执法谁普法”责任制不再简单地将普法视为独立于立法、执法和司法之外的助推力量，而是将普法融入立法、执法和司法过程，实现普法在公权运行中的深度嵌入，进而借助公法善治强化普法的客观实效，达到普法与公法治理的同频共振。

另一方面，显著提升普法约束力的同时打造大普法格局。由于责任机制的缺失，普法在实际工作中向来被视为普法办的分内职责，其他国家机关习惯于自身作为系统内普法对象的客体地位，因此浩浩荡荡的普法运动沦为司法行政机关的“一家忙”和“独角戏”。“普法作为一项涉及面广、领域繁多、周期长的基础性工作，单靠一个部门或者系统推进，不仅无法完成这一高要求、高难度的任务，更为重要的是，不能形成推进的合力。”[26]有的执法部门甚至认为，相比立法工作，普法是一项“软任务”，干好干坏都一样。“谁执法谁普法”本质上属于一种责任机制，将原本处于普法客体地位的其他国家机关纳入普法责任主体的范畴，将国家机关的普法责任与执法责任的评估考核一起绑定，普法的约束力不断强化。[27]“谁执法谁普法”责任制使普法工作由主管部门的“独唱”变成各部门的“合唱”，这并不意味着普法办在普法工作中的角色弱化或压力减轻，相反，普法办要迅速转换角色，由以往亲力亲为的“一线演员”转型为统筹协调的“牵头导演”，工作重心要从“实施普法”过渡到“组织、管理、考核普法”，充分发挥在党委统一领导、部门分工负责、各司其职、齐抓共管的“大普法”格局中的牵引力、协同力和凝聚力。

（二）通过执法与普法的耦合驱动法治政府“提档升级”

“谁执法谁普法”责任制通过执法与普法的耦合，为法治政府建设注入强大的驱动力。一方面，责任清单、立法草案意见征询、行政执法决定公示、行政行为说明理由和指导性案例等法治政府建设的常规性制度，本就是“谁执法谁普法”责任制的主干内容；另一方面，普法本身的感化功能也使得说服教育、劝导示范、警示告诫和指导约谈等具有柔性色彩的执法手段获得广泛运用，让执法既有力度又有温度。总体而言，“谁执法谁普法”责任制对法治政府建设的突出贡献主要表现在以下三个方面：

第一，促进执法决定和司法裁判的贯彻落实。长期以来，行政执法所存在的被动性和功利性痼疾，引发了行政执法的信任危机。[28]同样的，一系列具有广泛社会影响的冤假错案的产生，也动摇了司法公信力。为此，不少案件当事人对执法决定和司法裁判持冷漠态度，执法失范和司法不公更加剧了当事人的抵触情绪和抗拒心理。即使被动服从法律，也多畏于法律强制力的不利后果。[29]不同于行政处罚和行政强制等刚性行为方式，“谁执法谁普法”责任制中的普法策略更像是一种行政指导，将每一项执法决定和司法裁判的依据和理由主动告知当事人，通过以案释法的方式增强案件当事人的内心认同，提高案件法律文书的可接受度，有利于案件当事人自觉主动守法。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》将“全面落实‘谁执法谁普法’普法责任制，加强以案释法”置于“创新行政执法方式”的内容之下，便体现了“谁执法谁普法”责任制对于法治政府建设的功能旨趣，即让执法既有力度又有温度，促进执法决定和司法裁判的贯彻落实。

第二，倒逼执法、司法全流程规范化水准的提升。“谁执法谁普法”责任制提出，国家工作人员在执法、司法过程中就法律适用问题答疑解惑、以案释法。普法的实时性转变，要求执法、司法人员能够熟练掌握法律专业知识并具备高超的法律适用技艺，否则将难以胜任普法责任制下的工作任务。[30]普法责任制所要求的实时动态以案释法，除行政执法中结合案情进行的充分释法说理外，还倡导通过公开开庭、巡回法庭、庭审现场直播、裁判文书上网等生动直观的形式进行，上述举措大大增加了执法、司法风险暴露的可能性，给执法、司法的规范性提出了更高的要求，属于公权自制[31]面向的自我加压。简言之，“谁执法谁普法”责任制体现了国家机关勇于克服系统内部违法或不当行为的使命担当，实际上产生了倒逼执法、司法规范化建设提档升级的正面效果。

第三，丰富公权力主动接受外部监督的渠道。除执法司法过程中的答疑解惑外，鉴于“谁执法谁普法”责任制将普法对象设定为全体国民，执法决定书和司法裁判书等具有公定力的法律文书要向案件当事人和社会公众公开，供全体国民从公共渠道查阅学习。此举意味着行政执法和司法裁判的全过程都要接受社会公众的潜在监督，社会公众由以往的法治信息被动接受者转变为对公权力行使的主动监督者，公权运行在“谁执法谁普法”责任制中实现了自律与他律的结合。[32]可见，“谁执法谁普法”责任制的推行为我国公权力机关主动接受外部监督提供了实践范本，有利于丰富外部监督渠道，助力阳光政府和公正司法建设进程。

（三）以维护公民权益为依归助推“积极守法观”的确立

亚里士多德在两千多年前曾对法治作出经典概括：“法治应当包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[33]亚氏一针见血地揭示出守法在法治中的决定性意义。不同于立法和司法所带有的建构主义理想色彩，守法是每个共同体成员在一定文化传统中的现实行为选择。[34]党的十一届三中全会明确提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设“十六字方针”，其中“有法必依”是从“守法”的角度提出的，是对一切国家机关、社会组织和公民个人的行为提出的合法性要求，现行《宪法》在序言部分和第5条第4款中对“有法必依”的守法原则予以肯定。[35]“全民守法”概念的正式提出最早可追溯到党的十八大报告中，其中提到要“增强全社会学法尊法守法用法意识”。“有法必依”虽然强调人们依照法律行事，但没有明确什么人有法必依，用“全民守法”取代“有法必依”，在守法主体的指向性上更具明确性、针对性和科学性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央特别强调“全民守法”在全面推进依法治国“四个关键环节”（科学立法、严格执法、公正司法、全民守法）中的重要性，“全民守法，就是任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责”[36],《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》也将全民守法定位为法治社会建设的基础工程。根据《法治中国建设规划（2020—2025年）》，“改进创新普法工作，加大全民普法力度，增强全民法治观念”的普法要求被置于“深入推进全民守法”的任务之下，再次印证了普法要以守法为目标的认知逻辑。

从“一五”普法普及法律常识到“二五”普法开始普及重要法律再到“六五”普法普及法律体系，集中表现出法律知识“大水漫灌”的鲜明特征，尽可能将更多的国民培养成法官、检察官和律师这样的“法律专家”，整体上提高国民的法律知识储备，但不同实践样态下的国民是否需要以及知法懂法后能否用法，这种专家型普法模式无法兼顾。“谁执法谁普法”责任制将普法对象锁定为诉讼参与人、行政相对人、利害关系人等执法、司法活动的当事人，相比专家型普法中的普法对象，该模式中的普法对象与普法内容之间存在紧密联系，即执法、司法活动的合法性直接关系到普法对象的权利义务，利益驱动下其接纳普法、认同普法的积极性和主动性更高，故“谁执法谁普法”责任制的目标可概括为维权型普法。[37]以普法对象的主观心态为基准，专家型普法中不关注普法对象的守法意识，大多数普法对象抱持“消极守法观”，接受普法多出于公民义务，普法与用法之间不存在必然联系；维权型普法中的普法对象则基于自身利益的考量，对普法内容高度关注，倾向于主动通过诉讼、复议、仲裁和信访等法定争议解决渠道来实现其权利诉求。消极遵守法律即“不违法”是我国法制建设初创时期对社会公众最低层次的要求，全民守法不能表现为被动的恐惧式守法，而应是发自内心的真诚尊重和遵守。[38]“谁执法谁普法”责任制的推行，使得社会主体以维护自身合法权益为核心的“维权型守法”案例大量涌现，促进了公民守法观从“消极守法”到“积极守法”的转变。