第4章 “谁执法谁普法”责任制的发展进路

“法治一体建设”并不要求法治国家、法治政府、法治社会三者同步建设，例如作为推进全面依法治国的重点任务和主体工程，法治政府建设可以率先突破，但一体建设必须保证三者系统联动、深度融合。目前的“谁执法谁普法”责任制更偏重普法在科学立法、严格执法和公正司法这些法治政府建设主要领域的存在感，只是基本串联起立法、执法和司法三个重要环节，但由于缺乏对普法和守法关系的深刻认知，难以打通法治建设全链条。其中一个很重要的原因便是全民守法在法治建设全过程中的特殊性。一方面，科学立法、严格执法和公正司法的有效实施离不开全民守法意识的提升，全民守法为科学立法、严格执法和公正司法奠定前提基础，是法治实施的起点；另一方面，全民守法是法治建设的最终目标，是对科学立法、严格执法和公正司法的自然延续，在此意义上又成为法治实施的终点。[39]换言之，全民守法既是起点又是终点，贯穿法治实施全过程。基于此，以全民守法为导向的全民普法，借助全民守法融入法治实施全过程，起到法治建设润滑剂的作用，为“法治一体建设”提供了有力抓手。

（一）全员型普法：参与主体全员化与治理网络全覆盖

党的十八届四中全会要求“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作”，党的十九大再次重申“加大全民普法力度”，全员普法成为新时代普法工作的奋进目标。“谁执法谁普法”责任制的完善要从普法主体角度着手，确保普法实施的全员性和普法影响的广泛性，夯实普法工作的组织基础。

一方面，充分动员社会力量开展公益普法。按照权力属性的不同，我国的普法体制存在两个系统，即以“谁执法谁普法”为主体的国家普法系统和以公益普法为代表的社会普法系统。“谁管理谁普法”和“谁服务谁普法”责任制的提出，便在某种程度上触及了社会普法系统，只不过主要从单位的普法责任出发，未突出社会私主体的普法功用。社会私主体参与普法的身份具有两重性，在国家普法系统中作为普法对象处于被动接受地位，而在社会普法系统中却可能是处于主动认知地位的普法主体，加之自媒体时代普法传播途径、内容和形式更为灵活多元，社会普法系统在某些情形下会产生比国家普法系统更好的普法效果。[40]为此，“八五”普法规划从推进全民普法的高度出发，旗帜鲜明地提出了“充分运用社会力量开展公益普法，畅通和规范普法参与途径”的主张。此处所指的社会力量，除“谁管理谁普法”和“谁服务谁普法”责任制中的群团组织和社会组织外，还包括市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等社会私主体以及专门的公益性普法组织。其中，由于组成人员的特殊性，普法讲师团和普法志愿者队伍是两支极具代表性的社会力量。普法讲师团主要由法律实务工作者和法学教师组成，普法志愿队伍则主要由退休法官检察官、老党员、老干部和老教师等组成，他们均具备专业的法律知识或较强的法治意识，在公益普法中能够发挥自己的职业背景优势。与此同时，为了保障公益普法的有序开展，早在党的十八届三中全会便提出“健全社会普法教育机制”的要求，“八五”普法规划对此予以重申，要求加强管理服务、组织引导和政策、资金、项目扶持，完善政府购买、社会投入、公益赞助等相结合的运行机制。

另一方面，搭建“纵向到底、横向到边”的普法依法治理网络。在纵向维度，3.0阶段的普法从中央到地方再到基层，实现纵向到底。“八五”普法规划将普法融入基层治理作为普法工作的基本原则之一，并在组织实施中专门强调“突出抓基层、强基础、固基本的工作导向”，为基层开展普法和依法治理创造更好条件。以乡村（社区）普法为例，2018年发布的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》在“加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”部分提出“建设法治乡村”的治理目标，要求“加大农村普法力度，提高农民法治素养，引导广大农民增强尊法学法守法用法意识”。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》将大力开展“民主法治示范村”创建、深入开展“法律进乡村”活动、实施农村“法律明白人”培养工程作为农村普法的三项重点任务。2020年中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》中，对如何创建“民主法治示范村（社区）”从指导标准、动态管理、干部培训和评价考核等方面进行了细化。在此基础上，“八五”普法规划关于“深化法治乡村（社区）建设”部分基本囊括了《关于加强法治乡村建设的意见》中涉及乡村普法的全部内容。鉴于乡村有效治理是乡村振兴的重要内容，“八五”普法规划立足加强乡村（社区）依法治理，创造性地提出探索实行积分制，因地制宜推广村民评理说事点、社区“法律之家”等做法，丰富了乡村普法的有效阵地。此外，对于乡村（社区）“法律明白人”培养工程，“八五”普法规划设置了专栏，注重清单化管理、项目化推进、责任化落实，力图重点培育一批以村“两委”班子成员、人民调解员、网格员、村民小组长等为重点的“法治带头人”，以抓“重点人”的方式形成示范效应。在横向维度，普法与行业治理、专项治理相结合，普法有机融入诸如企业合规审查、网络安全教育和疫情防控等各个领域。从“五五”普法开始的“法律六进”到现在的“法律七进”，逐渐形成“纵向到底、横向到边”的普法依法治理网络，普法的覆盖面和影响力不断扩大。

（二）精准型普法：针对性供给与开拓性革新

在社会基本矛盾转化的语境下，公民对法治中国的向往与当代中国法治发展不平衡不充分之间存在矛盾。[41]同样的，普法主体的供给与普法对象的需求之间的矛盾也是贯穿普法模式发展过程的主要矛盾。在“八五”普法新阶段，要以人民群众对法律知识和技能的真实需求为风向标，着力推进普法供给侧结构性改革，形成以需求牵引供给、以供给创造需求的更高水平动态平衡。[42]普法供给侧结构性改革意味着精准普法是催生普法工作机制不断创新的力量之源，普法供给和普法方式应具备针对性和实效性。

为解决普法精准度及针对性问题，实现普法实时化和智能化，厦门市翔安区于2020年3月建立“谁执法谁普法动态智能管理平台”。平台主要由对内“督导管理”与对外“公众评议”两部分组成：“督导管理”是对各部门落实普法工作任务进行内部督导考核，主要由常态管理、专项督导及激励创新三大板块组成，[43]具备采集归类、雷达搜索、预警通知、排名公示等功能；“公众评议”则面向公众开放，是群众了解执法部门普法工作职责和法治宣传内容、表达普法需求、对部门普法效果进行评议的入口。2021年5月，翔安区对“谁执法谁普法动态智能管理”项目进行再升级，从理念上跳出政府主管部门的“管理”思维，改变普法责任主体和受众对立的意识，运用技术赋能，探索实现共治共享的管理新模式。平台升级后更加注重普法大数据的集成与运用，使该管理平台成为一个普法大数据中心，作为科学建立各种普法需求研判模型的依据与来源，实现集实时化、智能化、集约化、互动化为一体的普法管理平台，从而实现法治、自治、智治、共治，使普法工作能够充分融入当地中心与大局工作，能够有效敦促执法部门主动普法，把矛盾化解在可预知的风险之前，有效激发了法治宣传教育预防、创稳的内在功能。[44]可见，在数字社会时代，智能化手段不但可以运用到普法方式中，而且可以融入整个普法管理全过程，普法管理的翔安实践为全国范围内的精准普法提供了示范创建的参考样本。

随着新技术和新媒体的快速发展，我国的普法方式迎来了新一轮创新发展的热潮。普法方式的创新主要体现在普法内容、网络平台和方式方法三个层面。关于普法内容，顺应我国社会基本矛盾的变迁，人民群众对法治的需求也出现了从“有没有”到“好不好”的转变，未来的“谁执法谁普法”责任制需要更好地处理普法供给和法治需求之间的动态平衡。例如，青岛市市南区聚焦不同群体法律需求，开展“订单式”精准普法，分别针对普法重点对象、行业领域、社区群众和重要法律提供“专属订单”“垂直订单”“上门订单”和“全面订单”。[45]不同类型的“普法订单”根据不同群体的具体需求“量身定做”，能够最大化利用有限的公共普法资源，达到最佳的普法效果。关于普法网络平台，融合互联网思维和全媒体视角的智慧普法成为新趋势。全国智慧普法平台不仅要积极对接中央政法机关普法网络平台和地方新媒体普法平台，而且要实现与中国裁判文书网、中国庭审公开网和“学习强国”等网络平台的信息共享。关于普法方式方法，“八五”普法规划从传播体系的时代变革入手，抛弃传统的单向式普法传播模式，致力于建设融“报、网、端、微、屏”于一体的全媒体法治传播体系，以达到互动式、服务式和场景式传播的模式转变。

（三）浸润型普法：法治文化建设与普法环境营造

进入“八五”普法新周期，普法现状与“法治一体建设”的期待仍存在不少差距，尤其是普法在思想之维的深化依然面临不少挑战，譬如对法治文化重要性的关注不足、公民法治认同的评价不一、统一的法治信仰尚未形成。从“七五”普法开始，法治文化建设正式进入普法主要任务序列，法治文化在普法中的重要性开始引发关注。[46]进入“八五”普法周期，法治文化建设在普法规划中设立专章，与公民法治素养提升、普治结合、普法实效并列成为普法工作重点，法治文化建设与全民普法的同构性更强，两者紧密联系、相互促进、共同提升。[47]“公民对法律知识的认知仅仅是浅层要求，更紧要的是增强公民对法律精神的感悟和体认，更本质的要求是教化社会成员养成一种尊重法律、信奉法律、敬畏法律、认同法律价值的意识和生活方式。”[48]这意味着进一步加强法治文化建设、营造优良普法环境、打造永续型普法，成为优化“谁执法谁普法”责任制的重中之重。

第一，推动法治文化与传统文化、红色文化、地方文化、行业文化和企业文化等融合发展。为建设文化强国，作为中国特色社会主义文化重要组成部分的法治文化，应当与其他各类文化相互融合，完善公共文化服务体系，更好满足人民日益增长的精神文化生活需要。例如，中华传统法律文化中包含民为邦本、礼法并用、以和为贵、明德慎罚、执法如山等思想精华，民间广为流传的诸如“修身齐家治国平天下”“勿以恶小而为之、勿以善小而不为”等善良风俗也蕴含着深刻的法治内涵。家庭是社会的基本细胞，家庭美德中也不乏法治元素。习近平曾指出：“尊老爱幼、妻贤夫安，母慈子孝、兄友弟恭，耕读传家、勤俭持家，知书达礼、遵纪守法，家和万事兴等中华民族传统家庭美德，铭记在中国人的心灵中，融入中国人的血脉中，是支撑中华民族生生不息、薪火相传的重要精神力量。”[49]普法要顺应时代潮流，认真领会习近平同志关于家庭家教家风的一系列重要论述，推动优秀传统法律文化创造性转化和创新性发展，让社会主义法治精神在家庭中生根。再比如，革命时期党领导人民进行法治建设的过程中，形成了诸如“马锡五审判方式”等具有鲜明红色基因的法治文化。在普法实践中发掘、研究、保护、阐释和传播红色法治文化，能够增强中国特色社会主义法治的道路自信。

第二，坚持社会主义核心价值观引领下的德法共治。作为两类重要的社会规范，法律与道德关系的处理是法治文化建设的重要一环。习近平指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。”[50]在两者的功能定位上，习近平作出了更为精准的概括，即“法安天下，德润人心”[51]。建设社会主义法治文化，必须提高全民法治意识和道德自觉，坚持法治和德治相结合，引导全体人民遵守法律这一底线要求的同时，加强公民道德建设，强化道德对法治的支撑作用。党的十八届四中全会在论述建设高素质法治专门队伍时强调，要“把思想政治建设摆在首位，加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育”[52]。“核心价值观是决定文化性质和方向的最深层要素。一种文化能不能立起来、强起来，关键取决于贯穿其中的核心价值观。”[53]为此，法治文化建设必须始终坚持社会主义核心价值观的引领，把社会主义核心价值观融入法律、党内法规、公共政策，融入科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，融入法治国家、法治政府、法治社会一体建设，使社会主义核心价值观这一法治文化建设中的精神纽带贯穿法治建设全过程各环节。此外，法治文化建设也要纳入社会信用体系之中，把公民法治素养与诚信建设相衔接，加大对公德失范、诚信缺失等行为的惩处力度和对崇法向善、坚守法治先进典型的正向激励，健全信用奖惩和信用修复机制，形成守法光荣、违法可耻的良好社会风尚，营造尊法学法守法用法的浓厚社会氛围。

第三，经由公民法治素养促成普法效果的主客观统一。未来的普法工作需围绕思想观念的主观维度和法治实践的客观维度共同发力。“法治中国的现实使命就是要进行主体的角色建构与意识内化，使法治从一种客观存在变为人的潜在素质的不可或缺的细胞。”[54]进入“八五”普法周期，法治素养已经成为普法主流话语，而法治素养相比法治精神、法治观念、法治意识和法治思维等概念，更加注重知行合一，即注重将所学法律知识和所悟法治原理内化，而后运用于法治实践的行动能力，以实现普法效果的主客观统一。为持续提升公民法治素养，“八五”普法规划首次提出“实施公民终身法治教育制度”，普法不再是阶段性和周期性任务，而是被纳入干部教育体系、国民教育体系和社会教育体系之中，由此得以破除普法的运动式痼疾。在公民法治素养提升行动中，公务员和青少年两大群体十分关键。一方面，要落实国家工作人员学法用法制度，重点抓好“关键少数”并解决其尊法问题。“只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。只有铭刻在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”[55]另一方面，要全面落实《青少年法治教育大纲》，将普法纳入学校教育体系，引导青少年从小养成尊法、守法习惯。