1.2 相关概念界定

1.2.1 社会保障概念与属性

本书研究的社会保障概念如前文所述是指社会化的保障。考察其发展进程，在1986年以前还没有“社会保障”概念，一直延续“国家-单位”保障制，使用“劳动保护”概念。1986年4月12日第六届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》中第一次提出要建立起具有中国特色社会主义的社会保障制度雏形，建立健全社会保险制度，要改革社会保障管理体制，坚持社会化管理与单位管理相结合，以社会化管理为主。自此社会保障的概念开始在中国使用。同年7月12日，国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，由此，我国社会保障真正进入由国家-单位保障制迈向国家-社会保障制的转型期（郑功成，2002：8）。以1993年11月14日中国共产党第十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为标志，社会保障概念被进一步明确为包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等内容，同时城镇养老保险金和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行统账结合的形式，自此社会保障制度急剧变革，其概念内涵也随着保障项目多样化步入全面社会化的轨道。至2007年10月15日，在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中，再一次表述“社会保障体系”是指“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充”，至此，社会保障概念基本形成共识、相对完善。

关于社会保障的公共品属性问题，中外学者都认同社会保障基本公共服务具有公共品属性，但并非纯公共品。约瑟夫·斯蒂格利茨（2005：303）认为，社会保障是介于公共产品与私人产品之间的一种产品，是宜于由政府强制提供给公民消费的优效品。邓大松等（2000）认为社会保障不同时具备公共产品的两个特征，因而将社会保障归为准公共产品（或混合品）。杨燕绥（2006：20～21）将社会保障表述为最大的公共服务项目之一。无论从基本理论还是从实践分析，社会保障产品都同时具有非竞争性与竞争性、非排他性与排他性、非拒绝性与拒绝性，不是纯公共产品，而是一种准公共产品（柯卉兵，2010：33～39）。学者在讨论社会保障公共品属性时均是严格从公共品的非竞争性与非排他性做出断定，但如果从基本公共服务的概念内涵出发，基本公共服务指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。[1]享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中对社会保障范畴的社会保险、社会救助（归属于基本社会服务）、基本医疗服务以及就业失业服务等内容做了统筹规划，并提出逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度，健全促进区域基本公共服务均等化的体制机制，促进公共服务资源在城乡、区域之间均衡配置，缩小基本公共服务水平差距。因此，不论社会保障是不是按照西方经济学理论所指严格意义上的公共品，除慈善事业和商业保险之外的核心内容却是政府需要供给的基本公共服务，且在这点上已经形成共识。

基本公共服务的归属及明显的外部效应特征也决定了政府必须对社会保障进行干预和控制，即使社会保障中包含的带有私人品属性的内容，出于对人的权利的尊重、国家和社会责任及调节改善初次收入分配状态的需要，政府的干预也是不可或缺的。如果采取市场手段调节、走社会保障私有化的道路，则低收入群体和欠发达区域者将无法或很少享受到社会保障基本公共服务，穷人的生存权、健康权和发展权就会受到侵害，产生较大经济不公平，对社会公平产生不利影响，因而社会保障作为公共服务供给需要公平、平等和均衡供给。

1.2.2 财政性社会保障支出

梳理改革开放以来统计、财政部门对财政性社会保障概念的界定和统计口径变化，大致有三个阶段。

第一阶段是1978～1997 年，财政性社会保障支出主要包括抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费，这一阶段是对计划经济社会保障运行的沿袭。城镇主要由国有、集体企业负责所属职工及其家属的养老、医疗、就业、住房等保障，农村则主要依靠家庭和集体经济供给社会保障服务。在统计核算中，1997年以前行政事业单位离退休经费一直从属于抚恤和社会福利救济费，此后才开始在财政支出中单独列支。

第二阶段是1998～2006年，自1993年我国社会保障制度开始急剧变革，随着社会化保障制度转型的深入，1995年开始建立统账结合的企业职工养老保险制度，1998年建立城镇职工基本医疗保险制度，1999年《失业保险条例》颁布，2003年试行新型农村合作医疗保险制度，由于制度建立运行需要较大初始资金和国家持续投入，由此统计核算中，在第一阶段的范围之上增加了财政部门对社会保障的补助支出。

第三阶段是2007 年以后，我国对政府收支分类项目的设置情况进行改革，将抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会保障补助支出以及与社会保障财政支出相关的所有支出费用统一合并为“社会保障和就业支出”。

在已有研究成果中，林治芬（2002：37～43）将“财政性社会保障支出”定义为财政部门所支付的全部社会保障支出，即社会保障补助支出加上抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费。多数学者沿用此财政性社会保障支出概念开展研究。彭海艳（2007：90～100）将医疗卫生支出、抚恤和社会福利支出、行政事业单位离退休支出以及社会保障补助支出定义为社会保障支出。笔者按照前述社会保障概念的内涵和变化进程，综合已有研究成果，在可用的统计资料范围内，通过比对统计口径，将“社会保障”与基本公共服务结合定义“财政性社会保障支出”概念，认为彭海艳使用范围不是其所指社会保障支出，而是财政性社会保障支出，本书的研究将以社会保障和就业支出（包括社会保障补助支出、抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费）与财政性医疗卫生支出之和作为财政性社会保障支出展开研究。对于财政性医疗卫生支出需要说明的是该指标范围包括各级政府用于医疗卫生服务、医疗保障补助、卫生和医疗保障行政管理、人口与计划生育事务性支出等各项事业的经费，但由于无法去除人口与计划生育事务性支出费用，本书只能将财政性医疗卫生支出全部计算在内。

1.2.3 社会保障支出

社会保障支出概念有狭义和广义之分，国际上狭义的社会保障一般是指老年、遗属、伤残等社会保险缴费与收益计划，国外很多学者的理论研究为了方便数据获得，选择以公共养老金水平代表狭义的社会保障水平（Galenson，1968：559-569；Feldstein，1974：905-926；Bellettini ＆ Ceroni，1999：796-819），而目前国内教科书中比较统一的认识是，狭义社会保障支出主要指社会救助、社会保险、社会优抚和社会福利支出；广义社会保障支出是指依照社会保障对公民生存权、发展权和健康权的保障理念，在狭义社会保障支出中加入社会保险之外的医疗保障、住房保障、教育保障等项目支出。从目前国内研究成果对中国社会保障支出计算范围来看，社会保障支出口径尚未统一，统计口径尚不规范，在已有研究成果中对社会保障支出概念的明确定义和计算过程描述较少，毛捷（2012：36～44）将中国社会福利总支出定义为“社会保险基金支出和民政事业费支出之和”。多数成果基本都是直接列示出结果，表述为社会保障支出金额多少、社会保障占GDP比重多少等，但笔者并没有查找到任何直接列示出社会保障支出的资料。本研究从狭义社会保障概念范围出发，依照前述党的十七大对中国社会保障体系的描述，参照郑功成（2008：59）“全口径社会保障支出”包括财政性社会保障支出、社会保险基金支出及福利服务支出、补充保障支出的界定，并以现有的统计资料为基础能够准确计算出金额为前提，概括社会保障资源总量支出主要包括两部分：一是本书定义的财政性社会保障支出；二是社会保险基金支出，包括养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险基金支出以及新型农村、城镇居民合作医疗基金，城镇、农村居民养老保险基金支出。需要注意的是两部分资金支出范围中的财政补充社会保险的支出为范围交叉重叠部分。

1.2.4 经济公平

公平在汉字中指公正，不偏不倚。“公”为公正、合理，能获得广泛的支持；“平”指平等、平均，一般是指所有的参与者（人或者团体）的各项属性（包括投入、获得等）平均。亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》一书的整个价值倾向是以机会均等作为经济公平的核心判断标准。庇古（2006）则既关注起点和机会均等，又更加关注分配结果的平均。阿马蒂亚·森（Amartya Sen）（2006：35～43）认为凡是从某些重要方面看可称之为“平等主义”的主张其共同特征是，在某个层面上对所涉及的所有人都予以平等的关注。他主要是基于分配视角对收入、福利等的经济不平等（Economic Inequality）考察。徐梦秋（2001：35～43）从机会的公平、起点的公平、结果的公平和原则的公平、操作的公平、结果的公平两个不同角度区分公平，并从学理上阐述它们的内涵和特征，其内容反映为分配范畴。不论经济公平是从起点、过程和结果出发，还是从初次分配和再分配阶段出发，其共同的指向是经济公平建立在按照某种逻辑所确立的判断标准上，人们对是否公平的主观判断需要以此为依据，是客观层面上的公平。而社会保障属于再分配领域，本书将按照某种逻辑框架对社会保障中的经济福利，在城乡和不同省份等行政区划之间的分配平等进行研究。定义经济公平不是指结果的均等、平均，不是取决于社会特权，而是取决于简化人本身的地位、身份、财富的差异后形成的需要，且让需要的人公平共享社会进步的成果。

1.2.5 非均衡

均衡并不是指在经济学中的市场出清（Market Clearing）。非均衡对应的是经济不平等（Economic Inequity）或区域不平衡（Unbalance），是指社会保障经济福利在城乡、省际和区域之间的经济不平等和不平衡，包括社会保障的静态、动态和与经济社会发展的适应性等各层面的非均衡。