伯克利市：三十年租金控制“得与失”

租金控制能给租户提供一种类似于买房者通过房贷获得的稳定感。有了居住的稳定感，租户在这个城市生活的安全感以及社区认同感都会上升，城市也将因此变成更加包容的城市。

国内的存疑与争论

近两年，随着美国高房价下租房者增多，房租快速上涨（甚至每年两位数飙升），租房者急需一个稳定的租房环境。一些学者因此提出了实行租金控制、保障租住权利的建议。

但是，这一建议立即遭到强烈反对。一些经济学家更如同遇到洪水猛兽，列举出了租金控制的种种弊端：限制房东财产权、导致供给短缺、使房东缺乏维护动力、房子质量严重下降、导致黑市逆行，等等。

就连希望租金稳定的普通老百姓，乍一听到租金控制，也会心存疑虑：这种行政而非市场的手段，可行吗？

对于这些莫衷一是的争论，伯克利市或许更有发言权。伯克利实行租金控制已有三十年，租金控制至今仍是最主要的可承担性住房措施之一。同时，一个不可否认的事实是，租金控制从始至终都是伯克利最具争议的公共政策之一，还被迫经历了从“强租金控制”到“适度租金控制”的转变。伯克利三十年租金控制的成败得失，应该能更好地回答我们的疑问。

在租金控制问题上，我访谈最多的是伯克利租金稳定委员会副主任斯蒂文·巴顿（Stephen Barton）。巴顿是一位举止温和的学者型官员，拿过伯克利分校城市规划学博士学位。自1989年就开始以规划者身份为伯克利政府工作，此后一直是伯克利政府住房部门的主要负责人，并发表了大量学术文章，对伯克利的可承担性住房实践（包括租金控制）了如指掌。

斯蒂文·巴顿（Stephen Barton），加州大学伯克利分校城市规划学博士，伯克利政府住房部门主要负责人。

图片来源：http：//www.eastbaytimes.com/2015/11/18/berkeley-tax-proposedto-fund-low-income-housing-2/。

三十年的实践

一 拆旧建新与“第13号提案”

由于社区的拆旧建新直接推高房租，伯克利于1973年通过了《社区保护法令》，对其进行严格限制：新建住房数量必须与拆旧房数量相同或者更多；新建住房要有20%的可承担性住房（即采用包容性区划）。但是房租还是随着新房供给增加一起上涨。伯克利不得不采取租金控制。

房租的上涨，实际上是土地收益从无房者向房东的一种收入转移，以房租的形式实现，因此可以用税收方式将这种收入转移征收出来。但伴随1978年加州“第13号提案”的通过，这条路被堵死了。“第13号提案”以修改加州宪法的形式对房产税进行了封顶。租户们竟然还都投了支持票，因为他们相信了这样的说法：如果房产税降低的话，房子运行费用就会降低，租金自然也会降低。

Proposition 13

事实上，租金并没有随房产税一起下降。这曾激起租户的巨大不满。加州很多城市（包括伯克利在内）都不得不开始实行租金控制，停止（至少部分）这种收入转移。

二 限制租金和正当理由驱逐

1980年，伯克利通过了租金控制法令（措施D），成立了由9人组成的租金稳定委员会。法令包含了伯克利租金控制的两个重要基石：一是限制租金，将1980年5月31日的房租作为“基础房租”，设定年度调节率，只允许租金根据运行费用进行调节，其他上涨或下降都必须经听证决定；二是正当理由驱逐，房东只有在拖欠房租、对住房造成损害等正当理由下，才可驱逐租户。

法令还要求所有的出租屋进行租金登记，并交纳注册费，以保证整个租金控制项目的进行。此举受到了大房东（尤其是拥有几千出租单元的）的抵制。到年末，只有40%的出租屋缴纳了注册费，其中有26%提供了租金信息。1982年，更严格的法律出台，对未注册或晚注册者施以重罚。结果，三个月内，注册率立刻翻倍（租金控制豁免1980年之后的新建单元）。

在提高住房的可承担性上，租金控制效果明显。1980～1990年，湾区房价指数涨了106%，伯克利只涨了54%。房租比不实行租金控制要低35%～40%。

三 从强控制到适度控制

1995年，加州Costa-Hawkins法的通过，使伯克利不得不从“强租金控制”（strong rent control）向“适度租金控制”（moderate rent control）转变。两者的根本区别在于，是否对空房解除控制。“强租金控制”永久性地限定房租，而“适度租金控制”只对入住期间的租金进行控制；一旦租户搬走，房子空出来，房租即可恢复到市场水平，再从下一个租户入住开始重新控制。

州法在三年过渡期后，于1999年开始正式实施。房租立刻出现暴涨，租户抱怨不断。许多租户向租金稳定委员会抱怨被无理由驱逐（然后房东可以对空房提租）。房东们则解释称：“我们不过将原来被强行压低的房租恢复到市场水平，让那些饱受折磨的租赁房在自由企业的阳光下得到修复。”

租户抱怨房租高涨，呼吁抵制Costa-Hawkins法。

图片来源：http：//rentsandrants.blogspot.com/2015/04/time-to-overhaul-costa-hawkins.html。

事实上，伯克利现在的租金控制已基本没有控制房租的作用，但是可以给租户提供一个稳定的、可预期的租住环境。租金控制仍然保护着社区中大约1.9万户租户（这些租户大多收入较低）：他们的房租不会随便乱涨，他们也不会随便被驱逐。其中有3500户仍然享受着强租金控制时期极低的房租，这当中有大约2000户是真正的低收入家庭，无任何可能在市场上租得起房。

伯克利租金控制的三个阶段及其影响效果

租金控制可行吗

一 租金控制在政治上难实行

巴顿说，伯克利的强租金控制并非从经济学上，而是从政治上被击败了。

经济学家所列举的种种弊端在伯克利并没有出现。比如，出租屋数量并没有显著减少（虽然确实有一部分房子从租赁市场退出转卖他人自住），也没有所谓的因缺乏维修房子严重破败的现象（因为有一句话说，“能最有效地摧毁一个城市的，除了轰炸，就是租金控制了”）。

所谓租金控制限制房东财产权这一点，也不准确。但是，严格的租金控制在政治上很难行得通。

首先，房东们怎会甘心自己遭受损失？伯克利市政府曾经做过测算，一套典型的租赁房，如果1978年买，1991年卖（这正好是租金控制最严厉阶段），回报率是6%；扣除交易费用、税收后，房东基本上不亏。但问题在于，湾区其他没有租金控制的地方，同期投资回报率是20%。

其次，租金控制试图控制的资产和收入如此庞大，反对的力量自然也成正比。在顶峰时期，伯克利的租金控制体系一年降低房租4500万美元，而背后的资本市值则达5亿美元。相比之下，伯克利整个政府预算不过一年1.4亿美元。关系这么一大笔财产的命运，房东们哪怕拿出1%，投入美国的游说系统，都足以将租金控制这一政策瓦解掉。

实施上，从租金控制实施那一日起，房东们就想尽一切办法、投入大量资金，通过提出动议、支持租金稳定委员会委员选举和市议员选举以及支持法院案例等方式，试图废除这一政策。

他们首先打出容易博取同情的“工人阶级黑人房东”牌。理由是，这些人不是职业房东，收取的房租比市场低很多，结果将被永久性地冻结在一个不合理的水平。就此，租金稳定委员会通过了修正案，进行了提租。

1990年，亲房东派占据了租金稳定委员会的大多数，随即，租金被提高了1/3，伯克利低于400美元、最低家庭可承担的出租屋一下子减少了2/3。伯克利的房租逐步趋近湾区水平。

1999年后，伯克利连年攀升的房租

http：//www.berkeleyside.com/2015/05/28/berkeley-rental-rates-skyrocket-causing-problems-for-students-and-those-on-middle-incomes/

二 适度租金控制的意义

虽然强租金控制在政治上不可行，但是，“适度租金控制”同样有意义，即可以为租户提供稳定的租赁环境。“适度租金控制”仍坚持两条原则。

一是租金由租金稳定委员会进行年度调节，年度调整幅度是CPI的65%。二是没有正当理由，房东不得驱逐租户。当有了“房租不会随便乱涨，房东也不能随便驱逐自己”的预期后，租户就可能把房子当家一样来住。

因此，租金控制能给租户提供一种类似于买房者通过房贷获得的稳定感。有了居住的稳定感，租户在这个城市生活的安全感以及社区认同感都会上升，城市也因此变成更加包容的城市。伯克利就是这样。

（《中国经济时报》2012年5月24日第4版）