伯克利市议员谈可承担性住房措施

在可承担性住房政策的工具箱里（包括价格——租金控制，供给——政府、开发商或非营利组织建房，需求——房租补贴），伯克利的主要可承担性住房措施，正好是联邦未用的另一半：联邦使用公共住房、补贴开发商建房和房租补贴，伯克利则使用包容性区划、非营利组织建房和租金控制。

最有活力的小城

伯克利是全美房价最贵的城市之一，但伯克利也是我见过的最有活力的城市之一：从流浪汉、艺术家到售货员再到金融高管；从白人到黑人、墨西哥人和亚洲人；从穷大学生到诺贝尔经济学奖获得者和核能研究科学家……他们都能在这个只有11.3万人口的小城找到一席之地。保持多样性，让不同收入、职业、年龄、种族和宗教信仰的人群在此和谐相处，是伯克利的梦想，也是它的现实。伯克利的可承担性住房（Affordable Housing）政策显然功不可没。

伯克利究竟有哪些主要的住房保障措施？2012年春节前一天，在当地朋友Victor Lab的陪同下，我采访了伯克利市议员Jesse Arreguin。

各色人种，各类人群在伯克利愉快和谐地生活。伯克利的可承担性住房措施给各种各样的人提供了在这个城市落脚扎根的机会。

图片来源：http：// berkeleycollege.edu/berkeley_bc/berkeley_today/berkeley_today_story_10427.htm。

Jesse是Victor所在街区居民直选出来的议员，今年还不到30岁，是伯克利历史上第一位西班牙裔和最年轻的议员。他曾在伯克利租金稳定委员会、规划调整委员会等机构任过职，并曾担任过议员助理，协助处理可承担性住房问题，有丰富的经验和知识。

议员Jesse Arreguin，后来（2016 年）成为伯克利最年轻的市长，也是伯克利第一任拉丁裔市长。

图片来源：http：/ /www.sfgate.com/bayarea/article/Jesse-Arreguinelected-as-Berkeley-syoungest-10604998.php。

在采访之前，我想象Jesse呈现给我的，将是一个镶嵌在联邦政策背景框里的伯克利情况。从大萧条后美国立志解决穷人的住房问题开始，联邦住房保障政策经历了三个阶段，并有其内在发展逻辑。首先是大规模公共住房（相当于我们的廉租房）建设。政府建房，显然是快速增加保障房供给最有效、最直接的办法，就像我们的保障房也首先从政府建房开始。其次是政府补贴、开发商建房。60年代开始，政府更希望采用这种公私合作方式，以减轻自己的负担。然后是房租补贴。当70年代中期的一个大型调查结果显示，最突出的住房问题已经不再是房子不够，而是穷人付不起房租时，政府果断地从建房转向了租金补贴，即补贴穷人到市场上租房。

1980年代前，联邦住房保障的三个阶段

资料来源：自制。

我以为伯克利多少会在这个联邦的政策框架里运作，但听议员下边的介绍就知道，实际相差很远。

主要保障措施：价格与供给

第一，租金控制。伯克利有一系列的可承担性住房支持计划，其中最大的一个是租金控制（所谓可承担性，是指住房支出不超过家庭收入的30%）。

1950～1970年代，湾区经济快速发展，带来了多年住房费用不断上涨。同时，社区里又兴起了推旧建新运动：将很多可承担的旧建筑推倒，建造更大的公寓楼，以容纳更多的租户，产生更多的收入，但是租金比原来要贵很多。这促使选民于1973年投票通过了《社区保护法令》（Neighborhood Preservation Ordinance），限制推旧建新（比如推倒后，新建住房数量必须相同或更多）。但是租金仍然伴随着新房增加而一起上涨。于是只能采取租金控制，法令于1980年经选民投票通过。

直到20世纪90年代中期，租金控制的作用是：房子一旦租出，租金就一直维持在这一水平，只能在基于运行成本、通货膨胀等基础上，由租金稳定委员会进行年度调节（一个先是任命，后为选举产生的机构）。当然，房东可以因为对房子的作业（如修缮）而提租，但是也需要经过租金稳定委员会的同意。这使伯克利的租金获得了10～15年的稳定。

但1995年加州修改法律（Costa-Hawkins法），免除了地方政府可以永久性地固定房租的权利，规定每次房子出空，房东都可以将房租恢复到市场水平（以前即便房子出空了，房租也不能变）。1999年，这一法律开始正式实施，房租立即大涨（如一居室租金从700美金变为1200美金）。

但是，租金控制现在仍是伯克利提供可承担性住房最主要的手段。在现在的“适度租金控制”下，一旦租户入住，除非经过租金稳定委员会的同意，租金仍不能上涨。所以房东不可能随便跑来对你说：我们打算明天提租到多少啦。伯克利还有很多租户1995年之前就入住了现在的地方，他们的房租被控制了，除非租金稳定委员会的同意，否则是不能随便提高的。租金控制使租户获得了一个相对稳定的居住环境。由于伯克利是一个以租赁为主（55%）的社区，因此，租金控制对于伯克利来说非常关键。

第二，建房。伯克利市解决住房可承担性问题的第二个重要手段是为低收入家庭多建房。

首先是使用住房信托基金，让非营利组织建房。在过去的10～20年里，伯克利建了很多房子，包括一两千套可承担性住房。

伯克利市于1990年设立住房信托基金，旨在汇聚各种来源的资金，为低收入家庭建房，其中有联邦资金（如再开发资金），也有地方资金（如收取的影响费）。伯克利收取各种不同的“影响费”，比如，将出租公寓改为产权式公寓（即condo），就要交一笔影响费，用来抵消对租赁市场的影响。这笔钱就进入伯克利住房信托基金，用来给低收入家庭建房。

非营利组织为老人建造的保障房（Helios Corner 共有80 个单元，位于大学路，由当地非营利组织Satellite Affordable Housing Associates 开发，Mikiten Architecture 公司设计）。

图片来源：http：//www.mikitenarch.com/helios-corner---berkeley.html。

这一住房建造通常是非营利的。湾区有各种非营利建房组织，其中有一些就在伯克利。住房信托基金以低息贷款的方式提供给他们，由他们建房，但有两个前提，一是所建造单元必须提供给地区中位收入60%以下的家庭（即收入不超过地区中位收入的60%。如果地区中位收入是30000美金，这些家庭的收入应不超过18000美金。美国城市和住房发展部每年计算一个都市区的地区中位收入）。二是大楼在30年内都“可承担”。

住房信托基金还是一个种子基金，在积聚资金上，有杠杆的作用。一般一个可承担性住房项目需要几千万美元，市里平均每个项目提供大约几百万的信托基金资助，借此汇聚更多的私人和政府资金（如银行贷款、州或联邦资助），填补中间的缺口，使项目能够最终运作。

除了建造新房外，住房信托基金现在还用来收购、修复旧的公寓楼，提供给低收入家庭。现在美国也在考虑建立全国层面的住房信托基金。

其次是利用包容性区划，让开发商提供可承担性住房。即发展新项目时需满足一个条件：对低收入家庭是可承担。在伯克利，一个新建项目如果满5个单元，必须有一定比例房子的租金是地区中位收入80%以下的家庭可承担的。通过这种方式，伯克利新建了大约几百套可承担性住房。

伯克利包容比例是20%。这可以实现两个目的：一是通过开发商生产更多的可承担性住房；二是提升经济多样性，项目不再只为同一收入群体（比如富人）建造；而且可承担性住房必须融合于整个项目中（如不能都在底层，大小与市场性住房单元一样，等等）。

但是，最近（2009年）的Palmer V洛杉矶市判例，使包容性区划不再适用。这要回到1995年通过的使“强租金控制”不再适用的Costa-Hawkins法，该法剥夺了地方政府永久性地固定租金的权力。现在根据该法，加州高院判定，地方政府也不可以通过包容性区划永久或长期地固定租金。

一夜之间，包容性区划不再对租赁房有效（产权房不在此列）。除了伯克利，这一判决还影响到了洛杉矶、圣莫尼卡、旧金山以及加州其他许多将包容性区划作为提供可承担性住房的重要手段的城市。

因此，伯克利只能开始寻找新的途径。其中一个办法已经想了好几年，其他城市在Palmer V案之后已经开始采用，就是收取可承担性住房影响费用——将对伯克利所有的公寓建设进行征收。目前已经通过了允许征收的立法，但是该收多少，还在讨论之中。

还有一个办法是密度奖励（density bonus）。这是一项州立法。20世纪70年代末、80年代初就开始生效，该法规定，如果开发商设一定比例为可承担性住房，就可以将大楼盖得更高，获得比城市规定比例更高的“密度奖励”。之前，因为伯克利实行包容性区划，开发商自动获得密度奖励（35%）。开发商必须自愿提供一定比例的可承担性住房，才能获得密度奖励。但是这对开发商激励也很大，也是他们愿意提供可承担性住房的一个重要原因。市议会最近刚刚批准了一个项目，自动设定了一定比例的可承担性住房以换取密度奖励。

密度奖励：开发商通过实行包容性区划获得建造更高建筑的权力。

图片来源：http：//www.cnv.org/city-services/planning-and-policies/land-use/densitybonusing。

政策工具箱里的另一半

听完Jesse的介绍，我很感慨伯克利市为解决社区的住房问题所做出的努力和所经历的曲折。在可承担性住房政策的工具箱里，包括租金控制（价格），政府、开发商或非营利组织建房（供给），房租补贴（需求），伯克利主要的可承担性住房措施，正好是联邦未用的另一半：联邦使用公共住房、补贴开发商建房和房租补贴，伯克利则使用包容性区划、非营利组织建房和租金控制。

（《中国经济时报》2012年5月22日第4版）