前言

2011年，国家行政学院召开“住房保障与房地产市场调控”省部班，落实3600万套保障房建设任务。这是2007年中国住房政策向保障方向回归后，学院第一次召开如此高规格的住房保障培训班。因为我刚从美国留学回来，主任说：你做一个美国的案例吧，看看人家有什么经验教训，为政策制定实施提供一些参考建议。于是做了哥伦比亚角公共住房案例——讲波士顿的一个公共住房项目，在半个多世纪，从兴建到衰败到退化为贫民窟再到重建的过程。这个案例也成为我从城市研究本业转入住房研究的开始，并至今。最初的研究从美国开始并着重于美国——本书即是对此阶段的一个总结。

（一）

之后的那个寒假，我正好去美国湾区伯克利度假，萌生了从城市层面考察美国如何解决保障房问题的想法。接下来我进行了一系列调研采访：从市议员，到政府住房部门官员，到非营利住房组织老总，再到住房合作社组织者以及社区组织者等。这些采访当年晚些时候在《中国经济时报》以“美国城市如何解决保障房问题”为题，连载发表。它系统介绍了一个美国城市从供给（政府、开发商还是非营利组织提供）、需求（租金补贴）以及价格（租金控制）等三个方面解决住房问题，使之可承担（affordable）的具体措施和手段，以及背后所包含的理念：我们想建一个什么样的社区？我们想要一个什么样的城市？

调研中最大的发现就是，在半个多世纪中，美国的保障房提供已经在政府直接提供、开发商提供的相继失败之后，走上了非营利组织提供的道路，于是我萌生了进一步调研非营利组织提供保障房的想法，并有了第二次湾区调研之行。调研发现，湾区保障房不只是非营利组织提供，并且已经形成了一个非营利组织、开发商和住房管理局提供住房，中介组织提供服务，银行及各种制度投资者提供投资与市场约束，政府（从联邦到地方）提供规划指导以及最终资金来源的一个多方合作参与的网络化治理结构。这些调研采访内容，2014年再次在《中国经济时报》以“社会组织如何提供保障房”为题，连载发表。美国保障房提供中的内部市场（或准市场）构建、公私合作（PPP）模式的应用，以及网络化治理的形成等，均已涉及公共服务提供治理问题的核心。

本书即在这两次调研连载的基础上形成，并加以扩展。

（二）

这本书放在世界各国住房体系的框架中来读，图景和逻辑会更清晰。

除了极少数例外，在各国住房体系的构建中，市场都起着重要作用。在凯梅尼（Jim Kemeny）关于住房体系分类中，美国属于“二元体制”——即市场与政府两部门割裂并行。在剩余福利体制下，这就表现为，市场是提供与满足住房福利的主要手段，只有对于市场无法满足的群体，政府才加以保障——即保市场之剩余；而且出于贯彻“不与市场竞争”原则的需要，政府对这一保障部门严格掌控，甚至使之具有了指令经济（command economy）特征。这对应于欧洲“一元体制”下的住房提供。在后一住房体制下，并无市场、政府两部门的割裂并行。相反，各种社会力量（如教会、工会、协会等）以及政府提供的成本型住房，与市场住房相互竞争，从而形成更加接近真实成本的社会市场——因为它是为实现社会目标而建构的市场。

美国是典型的剩余福利型“二元体制”，这是我们理解美国保障房体制变迁的基本前提；其出发点，便是公共住房制度。本书用大量篇幅探讨了美国公共住房的失败问题。伯克利公共住房调研，以及哥伦比亚角案例都试图深入阐述这种剩余型“二元体制”以及指令性特征如何成为导致美国公共住房失败的根源，包括：保障部门的剩余化导致资助始终不足；指令性特征导致保障部门自主性被剥夺和日益官僚化；等等。最后的结果是公共住房的贫民窟化并不可持续。

本书也试图探讨这一美国保障房制度的由来（在关于凯瑟琳·鲍尔的一文中有所谈及）。美国当年也曾经试图建立以德国为代表的“一元体制”模式，即大规模建造针对大多数人的保障性住房（或成本型住房），但是这样的政策动议终究没有成功。这不仅仅是自由放任的市场主义至上的结果，银行与地产商所构成的增长联盟在这一过程中也发挥了重要的阻挠作用。

公共住房的贫民窟化及不可持续需要一个解决方案。本来，市场的最大化把政府保障逼到了墙角，现在，解决方案并不是调整政府、市场边界之政治经济学式的，而是公共管理式的，即对公共住房的政府直接提供进行市场化改革，打破政府这一封闭体系，通过引入社会组织与开发商，采用公私合作、构建多元主体竞争的准市场等方式加以提供（这一观点，见《从政治经济学到新公共管理》一文的讨论）。

中国现在已经走上了这条剩余福利型“二元体制”的道路——这正是本书对于中国之意义所在。关于中国走上了这条道路的过程、制度原因与结果，需要另一本书来加以探讨。本书则更加对应于中国保障房部门的构建。事实上，笔者对于中国公租房部门的调研已经发现，公租房部门多少类似美国当年的公共住房，基本还停留在政府或者准政府提供阶段——主要通过国有企业、事业单位进行地域垄断式的提供，没有市场竞争机制，也没有公私合作。这种垄断模式固然可以降低交易成本，但也带来市场效率损失及治理问题，并包含未来不可持续甚至贫民窟化的隐患。因此，美国的保障房具有直接借鉴意义，即构建一个更具活力、更可持续的公租房部门至关重要。

（三）

有必要指出的是，本书只涉及保障房问题，它的参考经验并不足以完全解决中国的住房问题——因为还有市场的部分待解决。今天中国已经形成剩余型住房福利制度，但是相比美国而言，市场并没有成为非常有效的保障手段——中国是世界上房价收入比最高的国家之一，这一点已足以说明。让市场成为更加有效的住房保障手段，这才是解决中国住房问题的关键，至少就目前而言。

这时候，改革的声音和实践不绝于耳。第一种声音听闻于关于雄安新区的讨论——比如说，雄安新区的房子只租不卖。这种做法是要缩小甚至取消市场。这显然是行不通的。一是可以扩大政府，但是不能没有市场。二是扩大政府到何种程度？持这种观点者，心中的典型是新加坡模式。这一模式我们在20世纪90年代住房市场化时期曾经尝试过，但未能成功，现在更不可能。三是我们当下更应该做的，是理顺市场，向“房子是用来住的，而不是用来炒的”的居住功能和使用功能回归，使市场成为能帮助实现社会目标的市场。

第二种，即目前正在开展的实践——租赁住房市场建设与集体土地建出租屋的试点改革——正在往这一方向走。一方面，在保有权上，它旨在从原来的产权优先转向租购并举；另一方面，它有助于构建土地来源和租赁房提供都更加多元化的市场——而土地提供的政府垄断以及住房提供的开发商垄断，是市场无法成为中国住房福利提供有效手段的核心症结之一。由于试点正在进行，这些打破垄断的措施将在多大程度上彻底地加以贯彻且带来社会增益，仍须拭目以待；其中的一系列制度设计（比如集体土地建出租屋等带来的低成本如何让渡给消费者）也都有待进一步完善。并且，我们只是构建一个更加多元、开放、竞争的市场，还是再向前迈一步，构建出一个社会市场？——这就进入市场与保障之间关系的探讨了，而这一问题尚未破题。

只有当我们构建了一个更加有效的市场，同时又避免重蹈保障房领域不可持续的覆辙，并协调好政府与市场之间的关系，中国的住房问题才能够真正解决。

（四）

这本书始于美国湾区调研，因此首先感谢那些在调研中给予过帮助的人。

Vito Lab是最早的引荐者——带我去见了Jesse Arreguín，当时的伯克利市议员，现在已是市长——采访从那里开始。Vito不仅是房东，更是萍水相逢的莫逆之交，永远不会忘记他在列侬的“Stand By Me”中说，“I stand by you”。愿他天堂里安息。

斯蒂文·巴顿（Stephen Barton）是第二位在采访中给予过我巨大帮助的人。左派，但是认为我比他更进步主义。把亨利·乔治介绍给我，并为我勾画出了从公共住房到开发商建房再到社会住房的发展脉络。

乔尔（Joel Rubenzahl）和马特（Matt Schwartz）都是第二次调研中的关键人物。给我引荐各种人；并一次次地见面，交流关于保障房如何才能成功的真知灼见——这是他们奋斗了一生的事业。比如乔尔说，关键是交叉补贴；马特说，政府（住房管理局）也要像非营利组织一样运营。我曾经问马特为什么如此无保留地帮助。他答：中国太重要了！任何发生在中国的事情，我们都不得不关注，并尽可能地提供帮助！我想，这不仅仅因为湾区阳光灿烂，还因为从事保障房事业的人，都有更宽大的胸怀。

所有接受采访的人，均素昧平生，一封电邮就同意了采访。最远的那次，坐了四个多小时火车，到了加州中部的弗雷斯诺。CEO普雷斯顿·普林斯（Preston Prince）不仅陪我聊了一两个小时，他的下属还花了大半天时间陪我看项目，并抢着为我的午饭付费，说：否则老板会开除他的！

我无法一一列举那些接受过我的采访，或者给过我帮助的人：伯克利从事房地产（尤其是保障房）咨询的玛丽安·沃尔夫（Marian Wolfe），伯克利教授（后来成为湾区政府协会首席经济学家）辛西娅·克罗尔（Cynthia Kroll），市长高级住房助理加尔文·方（Calvin Fong），伯克利住房管理局局长蒂亚·英格拉姆（Tia Ingram），TNDC的CEO唐·福尔克（Don Falk），RCD的执行总裁丹·萨威斯拉克（Dan Sawislak），约翰·斯图尔特公司（John Stewart Company）CEO 杰克·加德纳（Jack Gardner），等等。我看到了他们对保障房事业的热爱，看到了理念——这个世界，需要有理念的人支撑。

还要感谢国内给予过帮助的人：老主任龚维斌，为我进入住房研究领域提供契机并批准了我的第二次调研；《中国经济时报》时任总编、社长许宝健——他的首肯和鼓励使最初的调查得以成行；编辑张娜和赵志芳，耐心等待和编辑我的每一篇稿件；以及中山大学朱亚鹏教授，我们在住房问题上的立场如此接近……

最后要感谢社会科学文献出版社编辑陈颖，她为本书的框架、结构提供了重要的参考建议，并且最大限度地容忍了我的拖沓，没有她的帮助，此书无法成型。