一 西周的国家治理体系

西周时期，在国家治理体系上实行的是分封制，即封邦建国。孔子说，“殷因于夏礼，所损益，可知也；周因于殷礼，所损益，可知也。”[43]周初的政体、祭仪、律法等在总体上继承商朝旧制。周武王分封的对象包括先圣王之后、姬姓家族以及功臣谋士。大规模的分封是从周成王时期开始的，由周公旦主持。但是对具体数字有不同说法，既有四百余国的说法，也有七十一国的提法。《荀子》中说周公立71国，其中姬姓53国，《左传》则说兄弟之国15个，姬姓之国40个。封国的规模有多大呢？与周王室有何关系呢？《周礼》中记载：“凡建邦国，以土圭土其地而制其域：诸公之地，封疆方五百里，其食者半；诸侯之地，封疆方四百里，其食者参之一；诸伯之地，封疆方三百里，其食者参之一；诸子之地，封疆方二百里，其食者四之一；诸男之地，封疆方百里，其食者四之一。”[44]事实上诸侯国的封地并没有这么大，《孟子》记载，“公侯皆方百里，伯七十里，子、男五十里”[45]，可能更接近现实。根据孟子的说法，土地不到五十里的，不能直接依附于天子，只能依附于诸侯，叫作附庸。这至少说明，在西周的国家结构中，同时存在三大系列关系：一是周王室—公、侯、伯、子、男—附庸，属于中央与地方的三级政治结构关系；二是周王室—王畿—六乡六遂，属于周王室直接管理地区的行政层级关系；三是周王室—诸侯封国—三乡三遂，属于分封体系下的行政层级关系。可见，西周的国家政治结构与行政层级异常复杂，多种政治关系并存。

分封制强化了西周中央政权与诸侯国的关系，是西周政治制度、治理体系的大发展。夏、商、周时期都有形式不同、规模不等的分封制，但夏、商部落联盟、方国联盟的特征更为明显，“天子诸侯君臣之分未定”，地方对中央的政治依附关系要弱于周代。经过周代商祚的政治大革命，具有论功行赏性质的分封提高了周天子之尊，极大地加强了周王室对诸侯国的控制。尽管如此，由周王室直接控制的王畿之地面积仍是很广大的，周襄王曾说“昔我先王之有天下也，规方千里以为甸服”,[46]即是说方圆千里内都是周天子的采邑。

中央层面如何治理国家呢？《周礼》中强调，要聚民、养民、安民：

以荒政十有二聚万民：一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去几，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。以本俗六安万民：一曰媺宫室，二曰族坟墓，三曰联兄弟，四曰联师儒，五曰联朋友，六曰同衣服。[47]

西周建立分封制以明确中央—地方权力结构关系，宗法制以明确宗族权利义务关系，井田制以明确土地贡赋关系，国野制以明确社会管理关系。乡村治理、基层政权、基层组织建立在分封制的国家结构体系中，但又与宗法制、井田制、国野制密切相关，处于四重复杂关系的整体制度网络之中。

与商朝不同，西周时期，经营各级宗族贵族所拥有土地的基层单位称为邑、里或书社。邑的范围小到十室，大到数百室，一般为二三十家。一个贵族往往拥有数十至数百邑。和邑相类似的基层单位则是书社。一般来说，一个书社大约25户，这与里的户数是一致的。《周礼·遂人》中说，五家为邻，五邻为里[48]，一里则为25户。

居住单位与经营单位是如何关联的呢？按照杨宽的说法，西周实行的是古代村社制，与之对应的是井田制。[49]

井田最早是什么时候出现的呢？杜佑在《通典》中说：

昔黄帝始经土设井以塞诤端，立步制亩以防不足，使八家为井，井开四道而分八宅，凿井于中。[50]

井田始于黄帝之说现在看起来很难得到有力的证据支撑，但一般认为，井田制形成于夏代，经商代发展，至西周达到最完善的阶段。在夏代时，可能并不一定即有井田的说法，但份地和共有地、私田和公田的区分形式应该已经具备雏形。

理民之道，安土为本。要安土就要建步立亩，正其经界。古代田地的面积是按平方步计算的，一亩田的形状似一垄地，宽一般为一步，一步或六尺（隋代及之前），或五尺（唐代及之后）。长为100步（周代以前）或240步（秦代及以后）。古代一尺折合今天厘米数，从商代的14—17厘米，演化到西周秦汉的23.1—23.9厘米，又至隋唐、五代的29.6—31.6厘米，再至宋、元、明、清的32—34.2厘米[51]，数量在增大，长度在变长。故西周、秦汉以来的一亩田地的面积数大约是今天一市亩（666.66平方米）的28.82%（先秦、汉武帝之前的西汉）、69.16%（秦、两汉）、78.86%（隋）、54.47%（唐）或92.16%—105%（两宋后）。

据后世文献，西周的井田制都以九百亩为单位，分成呈井字状的九块，号为一井，公田在内，私田在外，存在至少两种不同规格，即八户规模和九户规模。《孟子·滕文公》上篇说：

方里而井，井九百亩，其中为公田，八家皆私百亩，同养公田。公事毕，然后敢治私事，所以别野人也[52]。

在八户规格中，公田为八十亩，余下八百二十亩，每户一百亩，最后剩下的二十亩，每家分得2.5亩作为建造庐舍的宅基地。当然，如果公田是八十亩，那么赋率就不是十税一，而是百分之八了。

《周礼·小司徒》曾载：

乃经土地而井牧其田野：九夫为井，四井为邑，四邑为丘，四丘为甸，四甸为县，四县为都，以任地事而令贡赋，凡税敛之事。[53]

《通典·食货志》载：

周文王在岐，用平土之法，用为治人之道。地著为本，故建司马法：六尺为步，步百为亩，亩百为夫，夫三为屋，屋三为井，井十为通，通十为成，成十为终，终十为同，同方百里，同十为封，封十为畿，畿方千里。[54]

这是九夫、九户为一井的规格。在此规格中，即使公田只有八十亩，如果同样去掉宅基地二十亩，每户授田就只有九十亩左右了。

总的来说，一块井田的面积为九百亩，每八至十家为一井。户数不同，每户耕种的亩数也存在区别，一夫一妇佃田百亩是个大概的说法，少的可能只有九十亩，多的则又可能超过一百亩。因为还有另外一种说法，一夫一妇可在一百亩之外，再受田十亩，作为公田。这样一夫一妇共可耕田一百一十亩。[55]当时的一百亩大约相当于今天的31.2亩，正适合当时家庭耕作的生产技术水平[56]。

井田制与周代邑里、书社土地的占有和分配联系紧密。杨宽先生认为，井亩制即为古代村社制的土地制度，主要耕地属于集体占有，有集体耕作的耕地，也有平均分配给各户使用的份地。份地是按劳动力平均分配的，有按一定年龄的还受制度。民年二十受田，六十归田。一夫一妇受田百亩，五口为一家，多于五口名曰余夫，余夫以率受田二十五亩。男年六十、女年五十无子者，官衣食之。[57]根据《文献通考》，周公相成王时，西周共有人口13774923人，诸侯国1773国[58]。到周庄王十三年（公元前684）时，全国共有人口1184.7万人，受田者有900.4万人。[59]

《孟子》中说，乡田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦。[60]里、邑与井是融为一体的。前文《左传》中曾描述“三百步为一里，曰井田”，如果将庐舍建在田边，则确实是里井一体的。

小的村社也可称为里、邑，区别在于邑有大有小，里相对固定。无论里、邑，官长都称为里君。根据《考工记》《周礼·遂人》，井里之间有沟壑，作为自然隔离。当时的城邑筑有城墙以作保卫之用，而野人居住的村落其实也筑有泥墙保卫，称为“保”或“都”。在“保”或“都”的两头有门，叫作“闾”,“闾”旁有门房，叫作“塾”，父老和里正就坐在“塾”里，监督人们早晨外出耕田，傍晚回到“保”内。[61]

村社性质的井田制划分方整的井字（类似于今天的九宫格）是和统一治理如土地划分以及便于水利灌溉有关的。井田制和农村公社具有农业平均主义的色彩，但它的实施是与封建制、贵族制相适应的，周天子只是全国最大的贵族而已，国家直接面对的并不是耕作井田的农民，而是贵族，井田中的公田所出为封建领主即贵族占有，贵族再向天子进贡。可见，井田名义上是为村社宗族集体所有，但作为宗族长的贵族领主以宗族村社的名义实际控制着井田尤其是公田所出。问题在于，农民拥不拥有私田？农民对被授的份地有所有权吗？还是只有经营权？

对于公田、私田的所有性质和出产去向历来众说纷纭。童书业先生认为，公田似是指公室的田，私田是指贵族们和自由农民的田。那么，这个公室究竟是指什么？是指周王室，还是农民所在的村社？如果根据“公食贡，大夫食邑，士食田，庶人食力”的规则，公田的收入在理论上似乎是进贡给周王室或国君的。西周和春秋时土地大部分掌握在国君和贵族的手里，士以上都是贵族，他们是有土地的阶级，土地上的收入归田主所有，田主是不耕田的。庶人是平民，大部分没有土地，只是替贵族们耕田，吃的是自己的力气。[62]

中国古代社会进入夏代后，“天下为公”被“天下为私”替代，家天下的政治原则是所谓的“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”[63]，据此，无论是夏、商、周时期，还是秦汉以后的历代王朝，全国土地都属于天子或皇帝所有，但由于天子、皇帝又是国家的代表，因此似乎又可以说所有土地都是国有的，中国古代没有明确的西方意义上的私有产权制度，所谓的土地私有制在至高无上的皇权面前其实是虚幻的，无法完全用今天的所谓公有、私有、所有权、产权等概念来分析中国古代的生产资料所有问题，因为中国古代根本没有公民权利这个概念。但是，夏、商、周与秦汉以后王朝在对土地的所有关系的具体实现形式上有所区别。

首先，无论是基于改朝换代的现实局面，还是治国安邦的政治经济需要，历代王朝建政之初，都必须把土地问题牢牢掌握在国家手中，通过授田将已经荒芜或无主田地大致平均分配给无地、少地农民，以涵养税基，汲取民力。授田、均田好似放水养鱼，又似播撒鱼苗养鱼，目的是激励农民垦殖土地，再向国家交纳税赋。王朝国家当然也能通过暴力方式在全国范围内重新平均分配土地，但土地是农民的命根子，这种做法无异于政治自杀，对于统治者来说，风险太大，可能引起土地“所有者”的反抗，酿成政治动荡，激发社会革命。因此，在相对较长的时间内，至少在一个王朝积年内，虽然不具西方意义上的私有产权概念，但中国古代的地主、商人、自耕农对所占有的土地还是拥有事实上的私有权或者说是准私有权的。夏、商、周之后，政府直接与农民发生赋役关联，夏、商、周时期，除了王畿地区和天子藉田外，政府是经由贵族阶级、邦国政府与农民、乡村发生经济关联的。商周时期井田制体系下的所谓公田、私田与后世的官田、民田还是有所区别的。井田制下的公田是共耕地，是农夫向天子的代表——贵族、邦国交纳劳役地租的凭借形式，在特定地区，它可能以农村公社的方式出现。私田则是国家、贵族授予农夫的份地，以换取农夫耕种公田。农夫对私田只有使用权，没有所有权，私田还要定期在本井中轮换，以平衡地力、水利等因素的影响。“田里不粥”[64]，公田私田都不能自由买卖，这是与后世的根本区别。后世的民田虽在根本上仍为国家所有，但由于具有准私有权，可以自由买卖。

春秋战国以后，井田制瓦解，公田消失，贵族制消亡，实物地租取代劳役地租，国家权力全面下沉到乡村社会基层，作为农业生产单元的农民（地主和自耕农）直接面对国家。随着土地买卖和兼并的加剧，占有大量土地的大地主已经取代了贵族领主在经济上实质地控制了与之有经济依附关系的农民，只是在数量上无法完全替代农民作为代理人与国家发生关联[65]，仍有大量的自耕农直接与国家发生关联。春秋战国以后，在农业领域，形成了双重的经济关系轨道。一重是国家（通过郡—县—乡制等行政触角）—地主—佃农（包括部分自耕农）；一重是国家—自耕农。后者即是广大的、原子式的、马铃薯般的小农，时人常谓小农经济的汪洋大海，即为此意。

西周分封后形成家国同构，天子建国，诸侯立家，卿大夫则有采邑。耕作井田的农民与贵族虽为同宗，土地虽在形式上为宗族公社集体所有，但实为立家或有采邑的诸侯贵族卿大夫所有，需要受田后才能拥有土地。不过当时与后世私有化的一个区别在于土地不能买卖，农夫总是保证拥有一块土地，以保障基本生存，不至于流离失所。这与今天农村土地归村集体所有，土地的集体所有权与土地的农户经营权相分离有其相似之处。

对于耕作井田的农人来说，同一宗族的贵族即是国家代表，是谓家国同构。宗法制的存在使得农夫、野人在政治上、经济上、宗法上，全面依附于宗族中的贵族。贵族阶层对乡村基层的全面控制是商周时期乡村社会政治、经济、宗法三位一体治理关系结构的特点。

进入春秋战国时期，贵族制瓦解，乡村治理的三位一体结构随之崩塌。农民在政治上摆脱贵族，直接面对国家（帝王），在经济上或自给自足，或与地主形成雇用关系；在宗法上，宗族长老、乡村士绅取代贵族对农民形成施动关系。过去的政治、经济、宗法“三合一”体系被分解为三个独立的关系结构，底层的农人面对三个不同的治理主体。但长老、士绅一方面代表国家和贵族的行政权力角色，另一方面代表乡里社会的自治权利角色这一双重身份仍然延续下来，所不同的是，商周时期，贵族即代表周王室，诸侯世家即为国家，而西周之后，行政权力仅仅代表的是国家。在这一条件下，长老、士绅在乡村社会治理中的角色更加鲜明，地位更加持重。过去，贵族即世家，一些小的方国、邦国可能就是一县、一遂的面积，贵族靠前指挥，治理层级并不一定如《周礼》所记载的有那么多。从东周进入秦汉，郡县制取代封建制，天高皇帝远，行政官吏不再具有过去贵族的多重身份，也拉伸了管理层级，在此情况下，具有多重角色的长老、士绅在乡村社会治理中作用迅速上升，甚至在某些地区形成新的“三合一”结构，如果某位乡村精英人物既有乡官里吏的准行政资源，又是当地的地主或富商，拥有经济资源，且有秀才、举人身份，拥有文化资源，甚至同时还是某一宗族的族长或房头的房长，那么，其在当地乡村治理中的权重就在某种程度上类似于先秦时代的贵族了。

孟子、王莽等人试图均分土地的原始农业主义幻想事实上是不符合时代发展潮流的。但是，农村公社只是一种经营方式，并非土地所有方式，授（受）田的存在，表明夏、商、周时期土地仍是由国家（如周天子—贵族）所私有的，农村公社公有并不存在。只看到村社的集体经营，没有看到贵族领主对土地的占有，是一种不全面的观点。