二 西周的乡村治理

无论是在王畿还是诸侯国内，西周地域范围内的地方和基层地区，都有国野之分，就是今天的城乡划分。城堡、城邑统称为“国”或“都”，居住在城邑中的贵族和平民统称为“国人”。根据《周礼》，国方九里，旁三门，九经九纬，左祖右社，面朝后市。[66]意思是说，国都方圆九里，东西南北四个方向各有三道城门，共有十二道城门。城内南北向道路九条、东西向道路九条。城市（以中门为基点）的左边（东边）是宗庙，右边（西边）是社稷，面向的（南边）是朝廷，即君臣治政之处，后面（北边）是集市行刑之处。

在国、都之外的乡村地区，是“野”和“鄙”，其居民称为“野人”。随着时代的发展，国与野逐渐交错起来，往往国中有野，野中有国。在划分国野的基础上，西周在基层推行乡遂制度，国中为乡制，野中为遂制，王畿中有六乡六遂的设置，诸侯国中也有三乡三遂的设置。王城百里内为六乡，百里外为六遂。六遂自远郊抵达王畿，中间有公邑、家邑、小都、大都。[67]

相比殷商时期，西周的城乡基层组织设置已经大大进化，实现了城乡的分野。例如，在《周礼·地官司徒》中就有乡师/比长、遂人/土均的官职设置，分别对应的是城市与农村。城市，是指“国”，基层治理组织为族、闾、比。《周礼》记载：“令五家为比，使之相保。五比为闾，使之相受。四闾为族，使之相葬。五族为党，使之相救。五党为州，使之相赒。五州为乡，使之相宾。”[68]进行此类基层组织设置的目的是“劝民”，其互联互保的目的是促使老百姓结成社会生活共同体，达到守望相助、出入相友的目的。农村，是指“野”，基层组织为酂、里、邻。《周礼》记载：“遂人，掌邦之野。以土地之图经田野，造县鄙形体之法。五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂，皆有地域，沟树之。使各掌其政令刑禁，以岁时稽其人民，而授之田野，简其兵器，教之稼穑。”[69]农村的治理体系设置目的与城市是相同的，既有编户齐民，便于行政权力下沉基层的目的，亦有促进基层邻里互帮互助的功能。

西周时期城市中的“乡”组织设置依次为：五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡；官吏名称依次为比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大夫，管理的户数分别为5户、25户、100户、500户、2500户、12500户。

农村中的“遂”组织设置依次为：五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂；官吏名称依次为邻长、里宰、酂长、鄙师、县正、遂大夫，管理的户数分别为5户、25户、100户、500户、2500户、12500户。

《周礼》中的乡遂体系

根据以上《周礼》记载，结合国野—乡遂制的研究，可将西周时期的城乡行政区划和全国地区的治理体系作如下整理：

城市地区的治理体系为：中央（周王室）（六乡）—封国（封君）（三乡）—乡（五州）—州（五党）—党（五族）—族（四闾）—闾（五比）—比（五家）。

农村地区的治理体系为：中央（周王室）（六遂）—封国（封君）（三遂）—遂（五县）—县（五鄙）—鄙（五酂）—酂（四里）—里（五邻）—邻（五家）。

值得注意的是，《周礼》中的记载具有理想化的程度，也可能是官方的制度设计，具体到乡村基层组织的实施中，不可能如此整齐划一，但是通过《周礼》中的记载可以看出，一井约相当于一里，大约可以看成今天的行政村这个层级。

《周礼》又名《周官经》，将周朝的官职分为天、地、春、夏、秋、冬六个系列。天官主治，地官主教，春官主礼，夏官主政，秋官主刑，冬官主事，每个系列有60个官职，共360个。天官系列最高官职为大宰，地官为大司徒，春官为大宗伯，夏官为大司马，秋官为大司寇，皆设职位一个，级别为卿。当时的官吏禄秩的主要级别包括卿、中大夫、下大夫、上士、中士、下士、府、史、胥、徒等。六乡由司徒管理，六遂由遂人管理，但司徒级别较遂人为高。在六乡中，级别从高到低为大司徒（卿一人）、小司徒（中大夫二人）、乡师（下大夫四人）、乡老（二乡则公一人）、乡大夫（每乡卿一人）、州长（每州中大夫一人）、党正（每党下大夫一人）、族师（每族上士一人）、闾胥（每闾中士一人）、比长（五家下士一人）。小司徒、乡师、乡老辅助大司徒管理六乡。乡大夫则只管理本乡事务。两乡共公一人，西周时期设三公六卿，但三公一般为太师、太傅、太保，是与周王坐而论道的，并无正式官职，《周礼》的这一记载表明，三公可能是管理六乡的大司徒（也是六卿之一）的顾问。

在六遂中，级别从高到低为遂人（中大夫二人）、遂师（下大夫四人）、遂大夫（每遂中大夫一人）、县正（每县下大夫一人）、鄙师（每鄙上士一人）、酂长（每酂中士一人）、里宰（每里下士一人）、邻长（五家则一人）。

乡、遂大夫分别为卿、中大夫。遂的管理者的行政级别较乡的管理者低一级，表明早在西周时期，城市的政治地位就高于农村。

当时的乡遂组织是与军队组织合二为一的，乡遂之下的官吏同时也是军队的各级军官。在国、都的乡制中，比、闾、族大约接近对应于当代中国城市中的居民小组、居民小区、居民委员会的层级，党、州、乡则接近对应于街道办事处、区（或不设区的县级市）、市。在鄙、野的遂制中，鄙、县、遂接近对应于现在农村地区的乡（镇）、县（市）、地区（地级市），酂、里、邻对应于现在的行政村、自然村落、村民小组。对于西周时期的城乡基层治理，《春秋公羊传·宣公十五年》的注疏中是这样描述的：

在田曰庐，在邑曰里。一里八十户，八家共一巷。中里为校室，选其耆老有高德者名曰父老，其有辨护伉健者为里正，皆受倍田，得乘马。父老比三老孝弟官属，里正比庶人在官之吏。民春夏出田，秋冬入保城郭。田作之时，春，父老及里正旦开门坐塾上，晏出后时者不得出，莫不持樵者不得入。五谷毕入，民皆居宅，里正趋缉绩，男女同巷，相从夜绩，至于夜中，故女功一月得四十五日作，从十月尽正月止。[70]

城乡治理组织的职责

乡遂制下的12类官职属于地官司徒系列，与基层有关的共有8类官职。其中，党正、族师、闾胥、比长是六乡体系中的基层官职，鄙师、酂长、里宰、邻长则是六遂体系中的基层官职。《周礼》对这8类官职的职责作了详细的规定，据之，我们可以较为详细地考察西周城乡尤其是乡村治理组织的功能职责。

党正的职责是，“各掌其党之政、令、教、治”，即掌管本党的行政、禁令、教化和治理。具体包括宣讲国家法令，纠察、告诫民众；当年终实行大祭祀时，在本党学校用乡饮酒礼会聚民众，根据年龄长幼排列座位次序，教育人们尊重长者；教民众有关礼节的事情，掌管有关戒令，加以纠禁以防越礼；执行上级征伐、田猎、巡守、劳役等事，根据相应制度政策治理有关政事；总结本党政事，向州长汇报施政业绩，记录人们的德行、道艺表现，监督族师对民众的校比、大校比。[71]

族师掌管本族的戒令政事。政事为邦政之事，如国家征收夫役。每月初一，族师要召集民众，向他们宣读国家法律条文，记录民众中那些孝顺父母、尊敬兄长、和睦姻戚和有学问的人。春秋祭神时，也这样做。依照国家的官吏校比法，率领所属四闾的长吏，按时会聚民众，调查、登记本族男女人数，查辨其中的贵贱、老幼、残废、有疾病和可胜任差役的人，以及民众的各种牲畜和车辆数。按照五家为比，十家为联；五人为伍，十人为联；四闾为族，八闾为联的原则，使其相互担保，相受寄记，有刑罚、喜庆、赏赐的事，共受共享，做到共同承担国家的职事，共同为国事服役，相互帮助丧葬。如果国家有征调民众参加征战、田猎、巡守、劳役的事，族师就需要把他们按军队编制进行编组，检查他们的兵器和器械，带着鼓铎和旗帜，带领他们向乡师报到，负责管理命令，执掌戒禁和刑罚。年终，应向上级总结政事，呈报政绩。

闾胥掌管本闾征发徭役、赋税的命令。按一年四季的时间要求清点本闾男女人数的多少，查清哪些是可以胜任力役的，哪些是可以免除的。凡春秋举行祭礼、征役、乡射礼或饮酒礼、丧事等事聚集民众的时候，以及官吏四季校比民众的时候，都要向他们宣读法律条文，并把民众中那些尊敬长者、及时施行、讲求信用、救苦济贫的人的事情记录下来。凡有乡射、饮酒等事，负责稽查、处罚那些失礼的人。

比长掌管本比的事务，使五家能够做到相互托付、和睦亲善，如果有一家发生犯罪或造谣滋事的，其他四家都要连带受到惩罚。如果本比有居民迁移到都城中或郊里，比长要跟随前往，把他们交付给当地官吏，表明他们没有犯罪或恶行。如果迁移到其他地区，要授给上路用的符节，以方便他们出行。如果迁移者没有由比长带领交付或没有符节，就要被拘留收押。

西周时期，农村地区的遂、县官制大致是这样的：六遂长官为遂人，“中大夫二人”，可能是每一名中大夫（官职名）负责掌管三个遂；其下有遂师，“下大夫四人”，为遂人的副职，每二人掌三个遂。其下，又有遂大夫，每遂中大夫一人。县正，每县下大夫一人。鄙师，每鄙上士一人。酂长，每酂中士一人。里宰，每里下士一人。邻长，五家则一人。此处的中大夫、下大夫、上士、中士、下士等，皆为官名，非爵名。如果用后世的州、府、县来作比喻的话，遂人的身份应为州牧或州长，遂师为其副手，遂大夫，相当于知府，掌一遂之政。县正，类似于后世的知县，鄙师，相当于后世的乡长或乡正。

鄙师、酂长、里宰都为官职名，表明他们可能有爵有禄，既是治理组织负责人，也属于体制性治理角色，与秦汉的乡官（吏）身份相同，与之相比，邻长无爵无禄，如同庶人在官者，即后世的职役身份。[72]

农村地区的鄙师在层级上大约与城市中的党正相对应，主要职责是掌管本鄙的政令和祭祀。在国家征调民众去服征伐、田猎、巡狩等劳役时，掌握相关的戒令，并按季节调查统计本鄙民众人数，察访他们表现的好坏而给予赏罚。每年夏历年终，要总结本鄙的政事向上级汇报。[73]

酂长的职责是掌管本酂的政令，按时季清查登记本酂的家庭户数和男女人口数，治理本酂的丧葬、祭祀等事。如果上级部门征调本酂百姓服役，就要带着旗鼓、兵器、甲胄等带领众人前往。到了每年检查农具、兵器和器械的时候，就与遂大夫一起进行统计。凡是上级颁布的命令，都要遵照执行。平时，要督导本酂民众按时耕作，稽查妇女从事织纺的工作绩效。

里宰的职责是掌管清查本里男女人数以及六畜、兵器的数量；管理执行有关本里的政令。按照一年四季农时要求，在里宰治处组织本里民众有秩序地进行耦耕的搭配，互相帮助开展农耕；并按上级下达的指令，向民众征收财赋。

邻长掌管本邻的民众纠纷和托付之事；协助执行上级下达的政令。如果有本邻民众迁徙到其他地方，应跟随前往，将其交接给当地官吏。[74]

最初村社中的官吏应该是选举出来的，后来才演变为国君和贵族选派的。

西周的赋役制度

夏、商、周时期究竟是奴隶制社会还是农奴制社会，其实是有争议的。中国传统史学认为，商周确实存在奴隶，但为数很少，主要来源于战争中所俘获的外族俘虏。殷墟甲骨文中提到的“众人”都是平民，他们才是商代社会的主体。从殷墟帝乙、帝辛时期的墓葬来看，平民占了商代人口的82%—87%，奴隶只占3%左右。在殷墟另两个族邑墓地中的1001个人中，高等贵族仅为1人，中等贵族为22人，低等贵族为157人，奴隶较少，占总数的15.18%，平民人数最多，两个族邑共发现669人，占总人数的66.83%。可见，两个族邑内部的社会构成以平民为主。[75]

在诸侯贵族、士卿大夫之外的占社会主体的民众还是平民，既有国人，即城市居民，也有野人，即农村居民。相应地，对于井田制的集体土地即公田究竟是什么性质，也存在争议。它是国家或政府所有，用以作为缴纳地租田赋贡税的一种实物形式？还是诸侯或贵族私有，是贵族剥削农奴的生产成果的一种载体？但无论怎么说，井田制的存在说明在当时周朝流行的是贵族占有制下的家族公社、农村公社的平均分配土地。

西周乡村的赋税制度与井田制密切相连，“周人百亩而彻”，实行“十税一”的赋率。孟子认为，彻是助的外延，都属于力役形态。彻的对象是田亩而非直接的农产品，意思为彻取田亩上的一切农产品。“百亩而彻”是西周农民与贵族之间的赋税制度，实质是农民通过井田生产方式，以劳役地租的形式向贵族交纳赋税。每户农夫分得一百亩的“私田”（份地），同时要耕种十亩的公田（共耕地），这正符合什一税的标准。《礼记·王制》中清晰地记载了井田制下的乡村赋役规则：

古者公田藉而不税，市廛而不税，关讥而不征。林、麓、川、泽以时入而不禁，夫圭田无征。用民之力，岁不过三日。田里不粥，墓地不请。[76]

“十税一”的税率是普遍原则[77]，在具体实施中也要按土地的肥瘠分为不同的等级。《礼记·王制》规定：

制：农田百亩。百亩之分，上农夫食九人，其次食八人，其次食七人，其次食六人，下农夫食五人。[78]

意思是耕种百亩上等田的农夫，土地肥沃，收获丰厚，需要供养九人，百亩以下根据田地肥瘠程度，依次供养八人、七人、六人、五人。它们可以算作当时的赋役标准。

作为地方政府代表的贵族收纳赋税后，又是如何与代表天子的中央政府确定贡留比例，发生税收关系呢？前述《禹贡》规定了各地的赋税等级，但未载明九州“任土作贡”的比例。西周时期继续了按照土地等级制定纳贡财赋的做法，并对不同等级的地方政权纳赋标准作了具体规定。《周礼·地官·大司徒》记载，以土均之法，辨五物九等，制天下之地征，以作民职，以令地贡，以敛财赋，以均齐天下之政。[79]说明，西周的赋税制度分为地方对中央、农民对贵族两个层级，地方对中央明显具有贡纳特征。

那么，诸侯向天子贡纳的标准是多少呢？《周礼·大司徒》中说：

凡建邦国，以土圭土其地而制其域。诸公之地，封疆方五百里，其食者半。诸侯之地，封疆方四百里，其食者参之一。诸伯之地，封疆方三百里，其食者参之一。诸子之地，封疆方二百里，其食者四之一。诸男之地，封疆方百里，其食者四之一。[80]

根据封国公侯伯子男政治等级的不同，确定赋税等级标准。公国封疆面积方圆500里，封君得食租税的一半，其余一半属天子。侯伯、子男级别的封国向天子贡纳的租税分别为三分之一和四分之一。大国贡重，小国贡轻。[81]这类似于后世的起解粮和存留粮比例。

前述介绍西周基层里君等职能时，涉及西周时期乡村治理的主要领域。《周礼·小司徒》较为详细地记载了西周时期乡村治理的主要内容，包括井田制、户口登记、徭役、兵役、赋税等相关内容。

在户口登记方面，小司徒之职是：

掌建邦之教法，以稽国中及四郊都鄙之夫家九比之数，以辨其贵贱、老幼、废疾，凡征役之施舍，与其祭祀、饮食、丧纪之禁令。[82]

通过对百姓贵贱、老幼、废疾情况的辨别，确认对哪些对象进行赋役的减免，并对百姓颁布祭祀、饮酒族食、丧纪方面的禁令。具体做法是：

乃颁比法于六乡之大夫，使各登其乡之众寡、六畜、车辇，辨其物，以岁时入其数，以施政教，行征令。及三年则大比。大比则受邦国之比要。[83]

户口登记和检核是六乡大夫的责任，其内容包括各乡人数的多少、牲畜、车辇等财产物资，每年分春夏秋冬四个岁时登记数字，以便施行道德教化，执行征发法令。每三年对户口大检阅一次，天下邦国都要送交相应文书。

西周时期兵役征发的政策是：

会万民之卒伍而用之。五人为伍，五伍为两，四两为卒，五卒为旅，五旅为师，五师为军。以起军旅，以作田役，以比追胥，以令贡赋。[84]

即从百姓中征发兵士，编制成军，每旅500人，每师2500人，每军12500人，六乡出六军，形成7.5万人的额制。西周的军伍与农耕密切相关，军士既要征伐打仗，又要承担田猎的役作任务，还要追捕盗贼，并依乡中家数施政征缴贡赋。根据后代儒家知识分子的注疏，西周卒伍在乡五家为比，以营农事，比长领之。出军每家一人，五人为伍，伍长领之。同样，在家为闾胥，在军为两司马；在家为族师，在军为卒长；在家为党正，在军为旅师；在家为州长，在军为师帅；在家为大夫，在军为军将，具有浓厚的耕战一体色彩。从军士承担的职能来看，西周的兵役与承担治安、行政管理等徭役任务存在混合的现象。

兵役和徭役征发的依据是什么呢？《周礼》中规定：

乃均土地，以稽其人民而周知其数。上地家七人，可任也者家三人；中地家六人，可任也者二家五人；下地家五人，可任也者家二人。[85]

意思是将田地肥力出产等分为上、中、下各等，确定不同等级的田地能够供养的人数，再据此考察各家有多少人可以承担力役。如一家有男女七人及其上，则授以上地，但是每家要出三人承担力役；六人的中地家，要出两个半人承担力役；五人的下地家，要出二人。上地具体指什么呢？《周礼·遂人》：

上地，夫一廛，田百亩，莱五十亩，余夫亦如之；中地，夫一廛，田百亩，莱百亩，余夫亦如之；下地，夫一廛，田百亩，莱二百亩，余夫亦如之。[86]

由于田地肥力不同，同一个标准下，每人受地田皆为百亩，但休耕田亩数有所不同，以作调节。

西周时期的力役负担不算太重，也有一定的人性化。

凡起徒役，毋过家一人，以其余为羡，唯田与追胥竭作。[87]

即是说，征发百姓役作，每家正卒不超过一人，其余的为羡卒，只承担田猎、逐寇捕盗任务。

关于服役年龄和免役规定，《周礼·乡大夫》记载：

国中自七尺以及六十，野自六尺以及六十有五，皆征之。其舍者，国中贵者、贤者、能者、服公事者、老者、疾者皆舍，以岁时入其书。[88]

在古代，六尺指十五岁，七尺指二十岁，据此，农村地区的服役年龄是15—65岁，城邑地区为20—60岁。农民的服役时间与后世丁男相比要更早、更长一些，并且服役负担明显超过市民。哪些人可以免役呢？贵、贤、能、公、老、疾者可以优免力役，每年要按时做好记录。后世贵族、官员、士绅、读书人、老人、残疾人等可以有免役特权的渊源可能大致来自于此。