三 民族自治地方治理体系现代化建设：何以可能

一个国家的民族地区选择什么样的治理体系以及怎样选择，是由这个国家和民族地区的政治传统、历史传承、文化传统、经济社会发展水平等因素决定的，是由这个国家和地区的人民决定的，同时还深受国际环境的影响。我国今天的民族自治地方治理体系，是由中国共产党在我国民族地区历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期准备，历经革命、建设和改革的检验构建的。当前民族自治地方出现的一些新型民族事务与民族问题，能否通过推进民族自治地方治理体系现代化建设来解决？改革完善还是推倒重来？答案显然是前者，这是非常明确的。当然，我国民族自治地方治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。因为我国民族自治地方治理体系现代化建构是一个涉及治理结构体系、治理功能体系、治理制度体系、治理方法体系、治理运行体系和治理能力体系等诸多方面的复杂综合体。民族自治地方治理体系现代化建设之所以可能，概而论之，有以下几个方面。

（一）有利于不断对民族自治地方治理的研究框架进行深化与拓展

国家治理体系和治理能力现代化的提出和实行，为民族自治地方治理体系现代化建设提供了理论指导和制度基础。我国是一个统一的多民族国家，采用单一制国家结构形式，这有利于不断从国家治理的整体视角来审视民族自治地方治理的广度和深度。一是民族理论的中国化、时代化指引着民族自治地方治理的方向。众所周知，我国民族自治地方治理体系现代化建设是一个自主自觉的过程：从传统的华夷之辨到现代的马克思主义民族理论，形成了具有中国特色的民族区域自治制度；从费孝通提出的中华民族多元一体格局到以习近平同志为核心的党中央提出铸牢中华民族共同体意识，形成了新时代的中国国家认同，夯实了中华民族伟大复兴的心理基础。马克思主义民族理论中国化、时代化为推进民族自治地方治理体系现代化建设提供科学指南，反过来，民族自治地方治理体系现代化建设又进一步深化了马克思主义民族理论。二是坚持问题导向，持续做好新时代民族工作。“坚持问题导向是马克思主义的鲜明特点。”[16]习近平总书记强调：“民族工作涉及方方面面，方方面面都有民族工作。”[17]因此，推进民族自治地方治理体系现代化，就需要深入剖析民族自治地方治理体系中存在问题的表现、根源和危害，坚持典型引路法，对标中央部委、先进地区，选准各行业各领域民族工作先进典型，选树一批民族工作先进典型宣传推广，推动形成学典型、争一流、创佳绩的良好局面，以推动民族自治地方治理体系现代化建设目标任务的实现为抓手，最终实现中华民族伟大复兴和社会主义现代化强国建设。这正是习近平总书记所强调的“坚持问题导向……为解决问题提供新理念、新思路、新办法”[18]的真实写照。三是民族区域自治制度七十多年的生动实践为民族自治地方治理体系现代化的历时性考察和共时性研究提供了丰富资源。民族自治地方治理体系现代化是一项复杂的体系、过程和政策，需要坚持系统观念、放宽历史视野，才能深化与拓展民族工作。

（二）有利于不断推进民族自治地方社会治理体制的框架设计的定型

对于社会治理，特别是民族自治地方社会治理体制存在的弊端，中国共产党有着深刻的、清醒的认识，因而，党的十八大报告给出了答案，即“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”[19]。十九届四中全会在此基础上进一步完善：一是把“尽快形成”修订为“完善”；二是新增“民主协商”和“科技支撑”两条；三是把“社会管理体制”修订为“社会治理体系”[20]。对于民族自治地方如何“加快形成……社会管理体制”转化为“完善……社会治理体系”提供了统一而又明确的指导要求。党的二十大报告确定为“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”[21]。不过民族自治地方与非民族自治地方并不完全一样，如何在落实自治权上发挥出治理主体的积极性、主动性和创造性，形成和而不同、特色鲜明的和美社会（社会治理共同体），就需要充分了解各民族自治地方的党政情况、社会结构、人口状况、公众参与、民族宗教、法治力量、公共服务、社会组织等，这是推进和完善民族自治地方社会治理体系现代化的前提条件。这需要花大力气和长时间去做，因为探索和创新社会治理模式，是一项非常复杂、刻不容缓的系统工程，同时也是一个长期的过程，特别是针对民族自治地方。

（三）有利于不断关注治理主体的现代转型，促进各民族包容性发展

治理主体主要关涉党的各级组织、各级政府、社会组织和公民个体等，民族自治地方一定时期出现的各种治理难题和治理体系失谐问题，在很大程度上都与改革开放以来社会分化和族际分化导致的利益结构紧张直接相关，以及治理主体未能及时转型发展的问题，表现为党的领导力弱化、政府能力老化、社会协同力淡化。因此，当前民族自治地方治理体系现代化建设的基础就是要积极推进治理主体的现代化转型，解决各种稀缺性资源在各民族中的“分配正义”的问题，即如何推动各民族“包容性发展”的问题。在推动各民族“包容性发展”的过程中，要注意“区域主义”视角和“弱势关怀”取向，要尽量实现同一区域不同民族的公共服务均等化。十八大以来，党中央集中精力加快民族地区生产力的发展，着力在改善少数民族底层群体的民生问题上取得实效，“按可比价格计算，2011—2017年民族八省区地区生产总值年均增速达9.8%，比同期全国国内生产总值7.5%的年均增速高2.3个百分点。”[22]在此基础上，中央继续精准施策，如期“完成脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务”[23]，治理主体能力显著增强，各民族包容性发展成效更加显著。

（四）有利于不断落实完善民族区域自治制度，正确构建不同主体之间的关系

作为一项基本政治制度，民族区域自治制度构成了具有中国特色的社会主义制度的有机构成部分，是具有中国特色的民族事务治理的制度设计，它在发展民族地方经济、保障少数民族权益、推动民族团结、维护国家统一和社会稳定等方面起到极其重要的作用。民族自治地方治理体系现代化建设需要我们正确地理解民族区域自治制度的深刻内涵、衍生逻辑和价值意义，从而正确形塑民族自治地方党委、政府、市场、社会、公民的关系。健全和实践民族区域自治制度是一个系统工程，既要在整体上兼顾民族与区域相协调而不顾此失彼，又要把民族与区域、政治与经济、历史和现实等多因素结合好，要全面而又深刻地理解民族区域自治制度，并不是片面简单地强调“民族自治”或地方自治，而是坚持国家统一与民族自治相结合，民族自治与区域共治相结合，是在少数民族当家作主的基础上，各民族共同探讨民族聚居地方治理体系的善政与善治之道。

（五）有利于不断推进民族事务、民族问题治理法治化

民族事务、民族问题治理法治化是全面依法治国、依宪治国理念在民族事务、民族问题上的彰显，也是民族自治地方治理体系现代化建设的基本方略。民族事务、民族问题治理法治化要求在民族事务、民族问题治理过程中，将社会问题与民族问题、民族问题与法律问题脱敏，防止“社会问题民族化，民族问题政治化”。民族事务、民族问题治理法治化还强调各民族的民族—文化身份不能逾越法律—公民身份，任何人不管何种身份都没有超越法律的特权。民族事务、民族问题治理法治化还要求法律面前人人平等，“对极少数蓄意挑拨民族关系、破坏民族团结的犯罪分子，对搞民族分裂和暴恐活动的分子，不论出身什么民族、信仰哪种宗教，都要坚决依法打击”[24]。可见，民族地区事务治理、问题解决的法治化构成了民族自治地方治理体系以及国家治理体系现代化的前提和基础，没有前者的建构和完善，就没有后者的实践与应用。