二 民族自治地方治理体系现代化建设：何以紧迫

2035年基本实现现代化到新中国成立100周年全面建成现代化强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦，推进民族自治地方治理体系现代化的时间任务非常紧迫、意义价值非同寻常。要以时不我待、只争朝夕的决心和勇气，科学规划、精心组织打赢脱贫攻坚、疫情防控等一场场硬仗，离不开科学有效的贫困治理体系、疫情防控体系和国家治理体系。当然，面对边疆地区、民族地区、革命老区发展不平衡、不充分的矛盾，我们也不能一蹴而就、急于求成。毕竟，民族自治地方选择什么样的治理体系，是由这个国家及其民族自治地方的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家及其民族自治地方的人民决定的。换句话说，我们选择民族自治地方治理体系现代化的战略战术需要同时考虑三大问题：一是地域性，在国家统一领导下，作为一种内生性演化的地方治理体系，即民族自治地方治理体系现代化的路径选择要关注本国本地区独特的历史传承和文化传统。二是时代性，以经济社会发展水平为核心内涵的“时代性”，当代中国的现实国情决定了对现代化发展阶段的认识和发展道路的选择，以及民族自治地方治理体系现代化各个阶段性目标的权衡与抉择。三是共享性，民族自治地方治理体系现代化的最终目的是增进民族自治地方人民福祉，让改革红利惠及民族自治地方全体人民，这是检验民族自治地方治理体系现代化水平的根本标尺。其中，以什么样的核心价值为引领和以什么样的基本制度为保障推进民族自治地方治理体系现代化并深刻反思这一历史进程，是全面思考和总体设计国家治理特别是民族自治地方治理体系现代化战略路径必须直面的首要问题。特别是改革开放以来，世情、国情、民情、党情都发生了一系列重大而深刻的变化，产生了诸多新型的民族事务和民族问题，及时处理和回应社会关切，加快推进民族自治地方治理体系现代化建设变得尤为紧迫。

（一）满足民族自治地方人民群众日益增长的美好生活需要

民族自治地方的民生改善一直是党的一项重要的民生工程。党的十八大以来，民生问题被提到了新高度，以习近平同志为核心的党中央坚持全面深化改革、坚持以人民为中心的发展理念、坚持总体国家安全观，顺应人民群众对美好生活的向往，把精准扶贫和全面决胜小康作为硬任务，把改革成果共享、增进人民福祉、促进人的全面发展作为检验一切工作的出发点和落脚点，从人民群众最为关心的现实利益问题出发，协调统筹做好各领域民生工作，不断提高各族人民生活水平。[8]实际上改革开放以来，随着“以经济建设为中心”方针的确立，整个社会活力被激发，经过四十年突飞猛进的发展，中国经济总量稳居世界第二，社会的主要矛盾发生了历史性的变化。但在国内，民族自治地方的经济总量及社会发展程度方面与非民族自治地方相比，差距还较大（如表1-1）。面对全国832个贫困县全部摘帽的减贫成绩，各民族自治地方的党和政府更是重任在肩。如广西指出：“我区经济总量偏小，产业结构不优，工业化、城镇化、信息化进程滞后，城乡居民收入水平较低，民生保障和社会治理短板弱项不少，发展不平衡不充分仍是最突出的矛盾，后发展欠发达仍是最大的区情。”[9]云南25个边境县（市）有23个少数民族自治县，共生活着21个少数民族。其中，壮族、傣族、哈尼族、苗族、拉祜族、瑶族、傈僳族、佤族、阿昌族、布朗族、景颇族、彝族、布依族、独龙族、怒族、德昂族等16个民族跨境而居。“云南欠发达的基本省情并没有根本改变，既有发展不平衡不充分问题，又有与现代化差距较大的问题，支撑云南省高质量发展的基础还不牢固……适应边疆民族地区特点的治理体系和治理能力现代化制度体系尚未健全。”[10]

表1-1 全国居民按东、中、西部及东北地区分组的可支配收入[11]

为此，习近平总书记曾把民族自治地方现阶段治理的特征概括为“五个并存”[12]，这“五个并存”反映出民族自治地方经济基础薄弱、治理能力不强、体制机制不活的现实状况。因此，进入后扶贫时代，援与建并举，继续改善民族自治地方的生产生活条件，使民族自治地方群众更好地享受发展成果，过上美好生活，已成为加快推进民族自治地方治理体系现代化即时的紧迫课题——“摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”[13]“扶上马”，还要“送一程”。

（二）回应民族自治地方治理主体自身存在危机与挑战的需要

民族问题的内容很复杂，民族问题的产生是多种因素综合作用的结果，民族问题的治理也必然是多方面的综合治理和系统治理。在我国，民族问题治理主体应当包括中国共产党、人民代表大会、政治协商会议、国务院及各级政府、企业、社会组织、各民族群众、各类媒体等。改革开放以来，在实际的治理体系运行中，各类主体都发挥积极了作用，推动着民族自治地方不断发展。但快速变化的国际国内和地方形势对民族自治地方治理形成了新的危机和挑战，除了常说的民族关系问题、宗教问题、边疆问题、毒品与艾滋病问题、特殊群体问题以及本身自然条件和发展落后外，还存在一些阻滞民族自治地方治理现代化发展的难题。譬如，在中心工作上，经济建设的中心工作与其他各项工作的统筹，经济结构矛盾突出，民生保障存在短板，发展方式依然粗放等；在政治文明建设上，依然还存在政治安全与稳定、民主法治建设、各种府际关系协同等问题；在社会建设上，依然还存在治理弱项，教育、医疗、社会保障等公共服务均等化问题；在生态文明建设上，局部改善和总体恶化的态势有所遏制，但部分区域依然存在污染排放存量较大，资源环境约束趋紧等问题，生态环保任重道远；此外，还有意识形态安全、网络安全、危机突发事件的联合应急反应、治理的碎片化等等。这些难题不断地考验着民族自治地方治理体系中各治理主体的统合能力。

（三）增强“五个认同”[14]，铸牢中华民族共同体意识的要求

新中国的成立、改革开放的实行和全面深化改革的推进，民族自治地方遭遇前所未有的变局。传统社会所不曾经历的诸多民族宗教问题，如民族认同与国家认同博弈问题、跨境民族问题、境外敌对势力宗教渗透问题、社会暴恐问题、民族博弈加剧问题、“三股势力”问题，各民族跨区域大流动中出现了一系列的社会排斥问题、民族污名化问题，以及栖居于城市的少数民族异域融入困境和他者认同危机等问题，还有社会（尤其民族自治地方）的利益分化导致的一系列的结构性紧张问题。[15]这种结构性紧张又使得民族自治地方的族际之间矛盾冲突加剧，而当前社会转型期又尚未完全建构起化解这种结构性张力导致的矛盾冲突的有效解决机制，导致民族自治地方治理体系现代化建设出现一定程度的阻滞。加之中国的和平崛起引起一些国家的警惕，在国际交往中一些国家利用中国疆域辽阔、民族众多、区域不平衡的国情与中国展开地缘政治博弈之时，往往把目光聚焦在民族自治地方，以民族宗教问题为抓手，在中国民族宗教问题上频频发声和施压，导致一些民族自治地方部分民众甚至出现国家认同淡化、中华民族认同弱化、中华文化认同虚化、政治认同退化等问题。尤其是在我国边疆多民族聚居之地，一些少数民族甚至跨境而居，这种认同的淡化、弱化、虚化和退化问题，在一定程度上还有死灰复燃的趋势。由于民族团结是中国多民族社会和谐的根基，各民族的政治认同是国家崛起的前提，再加上边疆多民族地区又是国家安全防御的战略屏障和军事回旋之地。如果中国民族事务治理不能从根源上扭转一些民众错误认同问题蔓延升级的趋势，那么，不仅仅将从深层次上影响民族地区、民族自治地方的和谐与安宁，而且还会持续地对国家长治久安、和平崛起和中华民族伟大复兴造成难以言喻的伤害。一言以蔽之，推进民族自治地方治理体系现代化的同时，要以“中华民族一家亲，同心共筑中国梦”为目标任务，坚决正确贯彻党的民族宗教政策，加强民族团结教育，增强民族凝聚力，增进“五个认同”，铸牢中华民族共同体意识。这是对我国民族关系长远发展的战略擘画和远景期许，更是当前推进民族自治地方治理体系现代化构建的价值指引和行动方案。