- 建设工程施工合同纠纷典型仲裁案例与实务精要
- 深圳国际仲裁院 中国国际仲裁研究院编著
- 7817字
- 2025-03-28 19:39:05
案例2
政府行为导致工程停工的责任如何认定
一、案情概要
2014年8月5日，申请人A公司中标S市政府下属某单位关于某余泥渣土受纳场工程项目。2014年10月29日，S市政府下属某单位与申请人就该余泥渣土受纳场工程项目签订了《S市建设工程施工（单价）合同》（工程编号：440××××××××702），约定由申请人承包涉案余泥渣土受纳场施工项目。
受2015年S市某事件影响，涉案余泥渣土受纳场工程自2015年12月21日至2017年5月8日期间停工。
2016年2月5日，根据S市《关于调整建筑废弃物管理职能及机构编制的通知》，涉案余泥渣土受纳场的管理机构由S市政府下属某单位调整为被申请人（S市B部门），被申请人承接涉案合同项下发包人的权利义务。
2017年3月22日、2017年6月26日，申请人两次向被申请人提交关于涉案余泥渣土受纳场项目停工造成损失的函件，要求被申请人核查确认补偿申请人的损失。2018年11月2日，申请人再次向被申请人提交关于申请给予补偿损失的函件。被申请人委托C工程管理有限公司对涉案余泥渣土受纳场自2015年12月21日至2017年5月8日期间施工项目、运营项目停工损失的费用进行审核，C工程管理有限公司出具了审核报告书。被申请人于2018年11月16日向申请人发送《关于告知某受纳场停工补偿费用审核情况的函》，核定涉案余泥渣土受纳场施工项目停工补偿费用为271万元。
此后，为解决停工损失及承担争议事项，申请人与被申请人于2019年3月21日签订了《仲裁协议书》，约定将该争议事项提交深圳国际仲裁院仲裁。
2019年4月1日，申请人向深圳国际仲裁院申请仲裁，提出如下仲裁请求：
1.裁决被申请人支付申请人涉案余泥渣土受纳场工程施工项目自2015年12月21日至2017年5月8日期间停工损失271万元。
2.裁决本案仲裁费用由被申请人承担。
二、当事人主张
1.申请人主张
受2015年S市某事件影响，涉案余泥渣土受纳场工程自2015年12月21日至2017年5月8日期间停工。
2.被申请人主张
（1）第一阶段停工情况
2014年10月29日，S市政府下属某单位作为发包人与申请人签订了涉案合同，由申请人承包涉案受纳场项目的建设工作。因2015年12月20日发生某事件，S市政府立即在全市开展余泥渣土受纳场隐患排查与专项整治工作，申请人按照政府指令，所有机械及人员全面停工待命，涉案余泥渣土受纳场工程全面停工，且当地街道办事处在受纳场唯一出入口处设置执法道闸，进行封场。
（2）第二阶段停工情况
鉴于涉案余泥渣土受纳场经相关单位及专家进行设计复核、安全评估，结果为安全，S市政府于2016年4月12日作出会议纪要，原则上同意在确保安全的前提下恢复涉案余泥渣土受纳场的建设运营，并请当地政府允许运输车辆进场。S市建筑废弃物管理办公室亦向当地街道办发函，请其对涉案余泥渣土受纳场进场施工材料、车辆予以放行。但是，当地街道办仍在涉案余泥渣土受纳场唯一入场道路入口处设置执法道闸，继续阻拦车辆进场，导致涉案余泥渣土受纳场无法按照申请人申请的2016年10月17日复工。后经协调，当地街道办在2017年5月8日取消执法道闸，涉案余泥渣土受纳场工程得以复工。
1.申请人主张
申请人认为，当事人双方已形成合法有效的合同关系，申请人作为承包人在合同履行期间受S市某事件影响，涉案余泥渣土运营项目被迫停工并遭受损失。原《合同法》第284条规定：“因发包人的原因致使工程中途停建、缓建的，发包人应当采取措施弥补或者减少损失，赔偿承包人因此造成的停工、窝工、倒运、机械设备调迁、材料和构件积压等损失和实际费用。”涉案合同第二部分通用条款第19.3条约定，“因发包人或工程师的行为或失误造成停工，给承包人造成损失和（或）导致工期延误的，发包人应赔偿承包人损失和（或）顺延延误的工期”。据此，申请人的停工损失应当由作为发包人的被申请人承担。
被申请人已委托C工程管理有限公司出具了审核报告书，核定了涉案余泥渣土受纳场运营项目停工补偿费用并函告申请人，申请人无异议。故申请人有权要求被申请人支付涉案余泥渣土受纳场运营项目自2015年12月21日至2017年5月8日期间停工损失271万元。
2.被申请人主张
（1）关于申请人要求赔偿损失的情况
申请人于2017年3月22日和6月26日两次向被申请人提交《申请给予赔偿损失的函》，主张由于非其原因所致的停工期间，所有机械设备及人员全部在岗，遭受重大经济损失，希望被申请人核查确认补偿其损失。被申请人就申请人的损失补偿问题，多次组织相关单位召开会议讨论研究。2018年11月2日，申请人再次向被申请人提交《关于申请给予补偿损失函》和《报审表》以及其自行编制的《工程造价计算书》，要求补偿停工损失。为此，被申请人委托C工程管理有限公司就申请人提交的相关资料，对涉案余泥渣土受纳场停工期间施工部分和运营部分损失的费用，分别进行造价预算审核，该公司于2018年11月7日出具了审核报告。被申请人据此于2018年11月16日向申请人发出《关于告知某受纳场停工补偿费用审核情况的函》，明确施工项目停工补偿费用为271万元，运营项目停工补偿费用为55万元。
（2）申请人要求被申请人补偿停工损失，缺乏依据
被申请人认为，根据原《合同法》第284条的规定以及涉案合同第二部分通用条款第19.3条的约定，发包人承担责任的前提为，工程中途停建、缓建是“发包人原因”造成的。而在本案中，涉案余泥渣土受纳场工程停工的原因，第一阶段是受2015年S市某事件影响，即S市政府指令涉案余泥渣土受纳场工程停工进行隐患排查；第二阶段是当地街道办在涉案余泥渣土受纳场入口处设置道闸，致使车辆无法通行。这两个阶段的停工都不是由于被申请人的行为导致的。相反，被申请人一直积极主动地与各方协调，努力解决问题。因此，申请人要求被申请人作为发包人补偿其停工期间的损失，缺乏法律以及合同依据。
三、仲裁庭认定的事实
（1）根据S市政府下属某单位于2014年8月5日发出的《中标通知书》（编号：20140××××02A），申请人中标涉案余泥渣土受纳场工程，编号：440××××××××702。
（2）S市政府下属某单位与申请人于2014年10月29日签订涉案合同。该合同显示，工程名称：某余泥渣土受纳场工程，工程编号：440××××××××702，发包人为S市政府下属某单位，承包人为申请人。该合同第一部分协议书第3条约定，开工日期：2014年7月1日（具体开工日期以开工报告为准），竣工日期：2016年6月30日；第二部分通用条款第19.3条约定：因发包人或工程师的行为或失误造成停工，给承包人造成损失和（或）导致工期延误的，发包人应赔偿承包人损失和（或）顺延延误的工期。
（3）申请人于2015年12月21日提交《停工报告》，主要内容为：①工程名称为某余泥渣土受纳场工程；②承包单位为申请人；③工程开工日期为2014年10月23日；④工程停工日期为2015年12月21日；⑤停工原因是受S市某事件影响，自明天起余泥渣土受纳场工程全面停工，待各有关单位检查评估后，另行通知开工，同时由执法人员封住进场道路，所有大型车辆不准进出场，申请人按通知做好安保工作，所有机械及人员停工待命；⑥要求合同工期顺延，不产生赔偿问题，其他相关事项按照政府相关规定执行。同日，监理单位S市D公司在《停工报告》上签字盖章，建设单位S市政府下属某单位在《停工报告》上注明“情况属实”并签字盖章。
（4）S市机构编制委员会办公室于2016年2月5日印发《关于调整建筑废弃物管理职能及机构编制的通知》，确定在被申请人下设S市建筑废弃物管理办公室，主要承担建筑废弃物管理工作等职责。
申请人与被申请人均确认涉案合同中的合同主体S市政府下属某单位变更为被申请人。
（5）2018年11月16日，被申请人向申请人发出《关于告知某受纳场停工补偿费用审核情况的函》，该函与本案争议有关的主要内容有：①受S市某事件影响，涉案余泥渣土受纳场工程自2015年12月21日至2017年5月8日期间被迫停工；②S市建筑废弃物管理办公室已委托C工程管理有限公司分别出具了涉案受纳场停工期间施工项目、运营项目费用审核报告书，其中施工项目费用核定为271万元，运营项目费用核定为55万元。
四、仲裁庭意见
涉案余泥渣土受纳场工程自2015年12月21日至2017年5月8日期间被迫停工。申请人主张是作为发包人的被申请人的原因，被申请人主张不是因其原因造成的。根据《停工报告》，涉案工程停工原因是受某事件影响，需待各有关单位检查评估后，另行通知开工，同时由执法人员封住进场道路，所有大型车辆不准进出场，申请人按通知做好安保工作，所有机械及人员停工待命。被申请人确认，因受2015年12月20日S市某事件影响，S市立即在全市开展余泥渣土受纳场隐患排查与专项整治工作，申请人按照政府指令，所有机械及人员全面停工待命，涉案余泥渣土受纳场工程全面停工停运。由此可见，涉案工程停工非被申请人的原因，而是政府的原因。
涉案余泥渣土受纳场经相关单位及专家进行设计复核、安全评估，结果为安全，S市政府于2016年4月12日形成会议纪要，原则上同意在确保安全的前提下恢复涉案余泥渣土受纳场的建设运营。被申请人提交了一系列证据证明其自2016年4月12日起多次协调当地政府和街道办，以便涉案工程尽快复工。仲裁庭认可被申请人尽责尽力，认定造成涉案工程迟迟不能复工的原因仍然在于政府，并非在于被申请人。
仲裁庭认为，虽然涉案工程停工归因于S市政府、当地政府和街道办的行为，并非被申请人的行为，但是，基于合同相对性原则，被申请人是涉案合同当事人，又是S市政府组成部门，其应当承受停工责任，否则，申请人与政府的纷争不止。
涉案合同第二部分通用条款第19.3条约定：因发包人或工程师的行为或失误造成停工，给承包人造成损失和（或）导致工期延误的，发包人应赔偿承包人损失和（或）顺延延误的工期。原《合同法》第284条（《民法典》第804条）规定：“因发包人的原因致使工程中途停建、缓建的，发包人应当采取措施弥补或者减少损失，赔偿承包人因此造成的停工、窝工、倒运、机械设备调迁、材料和构件积压等损失和实际费用。”如前所述，涉案工程停工归因于被申请人。据此，申请人要求被申请人赔偿停工损失符合合同约定和法律规定。
《停工报告》要求合同工期顺延，不产生赔偿问题。但是，涉案工程停工近一年半，非当事人所预料，何况S市政府于2016年4月12日形成会议纪要，原则上同意在确保安全的前提下恢复涉案余泥渣土受纳场的建设运营后，涉案工程又因行政机关之间协调问题拖延一年多才复工。从保护行政相对人信赖利益的角度来看，申请人的正当权利亦应予以维护。因此，申请人坚持要求被申请人赔偿停工损失理由正当。
涉案工程自2015年12月21日至2017年5月8日期间停工，双方没有争议。被申请人函告申请人涉案工程停工期间施工项目费用核定为271万元，运营项目费用核定为55万元。申请人请求被申请人支付停工损失271万元，表明申请人认可被申请人核定的停工期间施工项目损失金额，双方亦没有争议。据此，被申请人应当承担申请人停工损失271万元。
五、裁决结果
1.被申请人支付申请人涉案余泥渣土受纳场工程施工项目自2015年12月21日至2017年5月8日期间停工损失271万元。
2.本案仲裁费由被申请人承担。
六、评析
本案事实表明，造成工程停工并非申请人原因，亦非被申请人自身原因，而是因为S市政府及其他行政机关的行为。被申请人认为，申请人要求被申请人赔偿停工损失，缺乏依据。对于被申请人的抗辩，仲裁庭的分析认定主要围绕政府原因导致停工的责任承担和信赖利益保护。申言之，认定本案被申请人是否应当承担赔偿申请人停工损失的责任，涉及政府行为能否构成合同一方的免责事由、因第三方行为导致合同履行不能的责任承担，以及合同履行不能情况下无过错受损方信赖利益保护三个问题。笔者仅就此进行讨论。
导致本案工程停工系因政府行为，非因双方当事人自身行为。事实上，非因合同当事人事由而发生合同履行不能，很多是因不可抗力引起的。《民法典》第180条规定：“因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。”原《合同法》第117条也有类似规定。由此，不可抗力属于法定免责事由。因合同履行不能主张免责的一方，往往祭出不可抗力条款。但是，我国立法中并未对不可抗力的具体情形进行列举，而是采取了概括性规定的立法模式，从而导致其内涵和外延的边界不明确、实践中认定存在混乱不一的情况。[12]
政府行为能否构成不可抗力，理论界的观点和司法实践并不一致。学者刘凯湘教授、张海峡不赞同将政府行为列入不可抗力的范围，他们认为，“如果把政府行为列为不可抗力，容易导致对不可抗力制度的滥用，从而严重影响经济秩序，腐蚀契约精神”[13]。我国法律并未明文规定政府行为与合同履行及其责任之间的关系。由此，为避免争议，合同中不乏对不可抗力事件的范围进行描述性约定，比如不可抗力包括战争、自然灾害、社会突发事件等，甚至也将政府行为列为不可抗力范围。合同明确约定不可抗力包括政府行为，是否就确定能够免责了呢？崔建远教授认为，如若合同将政府行为列为不可抗力事件，不违背公序良俗，不违反强制性规定，该约定必要且允当，依据意思自治原则，理应承认其法律效力。[14]
司法实践并不排斥政府行为构成不可抗力，但也不是一概认可合同约定不可抗力的效力。福州城市客运场站运营有限公司诉福建索天信息科技股份有限公司承揽合同纠纷再审案中，法院认为，“无论基于法律规定还是合同约定，政府行为均可能成为不可抗力的具体情形，但亦应符合当事人在签订合同时不能预见、不能避免并不能克服的客观要件。换言之，应限于政府为了应对重大、突发的自然灾害、危及公共安全的各种社会事件等作出的具有宏观性应对措施，或者针对社会经济生活作出具有全局性影响的重大政策调整等。如果政府出于一般社会管理需要，就社会生活中某一具体的事项作出的具体行为，并不具有宏观和全局的社会影响，在合同法领域则不能将该政府行为定性为不可抗力，而应属于商业风险的范畴”[15]。
最高人民法院上述裁判要旨实际上是将政府行为区分为宏观性和具体性，符合行政法上将政府行为分为抽象行政行为和具体行政行为的理论。抽象行政行为是指行政主体运用行政权，针对不特定相对人所作的行政行为，包括行政立法和行政规范性文件。政府抽象行政行为一般被认定为不可抗力。具体行政行为是指行政主体运用行政权，针对特定相对人设定权利义务的行政行为，分为依申请行政行为和依职权行政行为。依申请行政行为主要有行政许可、行政给付、行政奖励、行政确认和行政裁决。依职权行政行为主要有行政规划、行政命令、行政征收、行政处罚和行政强制。具体行政行为一般不被认定为不可抗力。至于本案，因某事件的发生，S市政府责令全市余泥渣土受纳场停工排查隐患，S市政府该行为仅针对特定的余泥渣土受纳场，并不具有宏观和全局的社会影响，属于具体行政行为，因此，不能将该政府行为定性为不可抗力。
合同系特定当事人订立，合同关系、权利义务及违约责任也限于特定当事人之间，这是合同相对性基本原则的要求。在因第三人的行为造成债务不能履行的情况下，债务人仍应向债权人承担违约责任；债务人在承担违约责任以后，有权向第三人追偿，债务人为第三人的行为向债权人负责，既是合同相对性原则的体现，也是保护债权人利益所必须的。[16]《民法典》第593条规定：“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当依法向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定处理。”原《合同法》第121条也有相同规定。原《民法通则》第116条规定：“当事人一方由于上级机关的原因，不能履行合同义务的，应当按照合同约定向另一方赔偿损失或者采取其他补救措施，再由上级机关对它因此受到的损失负责处理。”合同相对性原则体现在合同的主体、内容、责任三个方面，上述立法主要是就合同责任相对性进行规定，即违约责任只能在特定的合同关系当事人之间发生，合同关系以外的人不负违约责任。
本案被申请人为S市政府下级部门。涉案工程停工系因S市政府行为，复工受阻系因当地政府和街道办行为。本案工程停工事实、审理和裁决均发生在《民法典》出台之前，应适用原《合同法》《民法通则》的相关规定。基于合同相对性原则，根据原《民法通则》的相关规定，因被申请人的上级机关S市政府行为导致涉案工程停工，责任应当归属被申请人；根据原《合同法》的相关规定，因当地政府和街道办的行为导致涉案工程复工受阻而延长停工期间，责任亦应当归属被申请人。由此，依据涉案合同第二部分通用条款第19.3条的约定和原《合同法》第284条的规定，被申请人应当承担赔偿申请人停工期间的损失。
守法者利益不应受到损害。本案申请人遵守S市政府命令停止施工，并无过错，但其遭受损失。对于行政相对人因信赖政府而遭受的利益损害，我国行政法理论和司法实践建构了权利救济机制——信赖利益保护。信赖利益保护作为一项行政法原则，是指行政机关实施的行为引发了相应的法律状态，公民、法人善意地信赖这一法律状态作出了相应安排，因此而产生的正当利益应该受到法律的承认和保护。“国家机关因其权威性与民主性而为民众所信赖，民众因信赖国家机关而根据其指引行为，故国家机关应当珍视并保护民众对其的信赖，这便是信赖利益保护原则的价值。”[17]信赖利益保护原则与民法诚实信用原则密切相关，诚实信用原则与信赖利益保护如一枚硬币的两面，前者是缔约人应主动遵循的行为义务，后者是缔约人对缔约行为的信任和依赖，其体现的法律精神完全一致。我国民事立法没有对信赖利益赔偿作出明确规定，但我国司法实践一直对合同履行中的信赖利益提供保护。例如，在黑龙江贝因美现代牧业有限公司和北京鑫茂中牧进出口有限公司委托合同纠纷案中，最高人民法院认为，被告已经履行了委托合同中的义务，原告不得请求差价支付，且应当支付被告在延期交付中所支出的各项费用。[18]
本案被申请人为S市政府部门，在合同履行过程中，申请人因执行S市政府命令而停工，其基于对政府的信赖而形成的信赖利益理应受到保护。同时，本案被申请人为合同相对方，申请人基于合同约定“因发包人或工程师的行为或失误造成停工，给承包人造成损失和（或）导致工期延误的，发包人应赔偿承包人损失和（或）顺延延误的工期”，亦形成期待被申请人赔偿损失的履约信赖利益。虽然两种信赖利益在法律性质上不同，但事实上形成交织，且均指向应当给予保护的政府一方，由此，被申请人理应承担保护申请人信赖利益的责任，赔偿申请人的停工损失。
综观本案，仲裁庭认定被申请人承担停工损失赔偿责任，简言之，为可归责原则的应用，即如果因可归责于债务人的事由而致履行不能，债务人应对自己在违约中的过错负责。[19]在排除政府具体行政行为构成不可抗力情况下，本案仲裁庭适用合同相对性原则和信赖利益保护原则，将造成工程停工的事由和责任承担归属于被申请人，此即本案裁决要旨。
（本案例由深圳国际仲裁院仲裁员王成义编撰）